​我国年金制度实施中面临的问题和对策

李文兵

【摘要】

本文介绍了年金的历史发展以及国外主要国家年金法律制度体系，并重点介绍我国社保法律体系的特点和不足。针对这些不足，在借鉴国外经验的基础上提出了加强年金制度灵活性的建议，如设立行业、地区性年金、准许个人选择缴费比例及投资方式、增设可提前提取、利用年金的情形等等。

【关键词】 企业年金  制度完善

一、现代年金制度的发展

现代意义上的年金，起源于十九世纪七八十年代。当时工业经济刚刚起步，为了缓解劳资矛盾、激励员工以促进企业发展，美国等的一些企业开始设立年金计划。美国的第一个年金计划，由美国快递公司在1875年建立，旨在为“那些在工作中致残并在该公司连续工作满20年的职工提供年金收入”。

到了二十世纪七八十年代，西方国家原有养老保障体系难堪重负。各国以税收优惠等各种政策鼓励企业设立年金制度，增加退休劳动者的自我保障能力，借以缓解政府保障能力不足的问题。

二十世纪九十年代以后，世界银行在总结各国养老保障体系建设经验的基础上，提出了养老保障“三大支柱”理论（基本养老保险、企业年金和个人商业养老储蓄），年金制度作为其中的“第二大支柱”的重要地位得以确定。

美国的年金法律规定。主要被涵盖在社会保障制度法律和税收优惠法案内。前者如美国的《联邦福利和养老金方案公开法案》、《雇员退休收入保障法案》、《2006养老金保护法》等，这些法律对年金的设立原则、筹集方案、投资管理、税收原则、监督和强制担保都做了相应的规定。税法方面，美国《国内税收法案》401（k）条款、403（b）等条款，规定了不同模式的年金的税收优惠政策，并据此形成了年金401（k）计划以及403（b）计划等。其中401（k）计划是美国被应用最多的年金计划，其主要特点是：自愿参加，个人有权调整缴费金额或终止缴费；允许贷款，五年内分期偿还；困难取款，特定情形下可以有条件支取；投资自主，可以自由转换年金的投资管理者。

澳大利亚的超级年金制度。依据《超级年金担保法案》、《超级年金监管法案》等法律，澳大利亚强制要求雇主为雇员提供年金，鼓励雇员自愿缴纳年金，政府为雇主和雇员缴纳年金提供税收优惠。澳大利亚年金的主要特点有：半强制原则，企业强制缴纳、个人自愿参加；信托投资，个人自主选择信托机构管理年金资产。

日本的的年金制度。日本基本确立了国民年金、厚生年金（共济年金）两层级的独具特色的年金制度。其中的国民年金制度由国家强制缴纳，几乎“全民覆盖”，因此其实质上相当于基本养老保险。厚生年金和共济年金，则相当于年金。日本的年金制度的特点有：强制缴费，几乎所有劳动者都参加；分类实施，一般在职劳动者参加厚生年金，自雇者以及不符合参加厚生年金的人员参加国民年金；自动调整，通过立法确定了待遇自动调整机制；多样给付，在到达规定年龄或残疾时就可以获得相应的年金给付，在本人死亡时，其遗属也可以获得相应的年金给付。

中国香港地区强积金制度。依据中国香港的法律规定，强积金的整个运作流程均由私营企业负责，政府只负责外部监管。香港批准了19个独立于企业的受托人，由他们接受委托设立年金计划。企业和雇员可以选择或更换合适的受托人，向其缴款加入年金计划。在缴费方面，个人自主决定是否缴款或缴款多少，也可以不通过企业直接参加强积金计划。

二、我国年金制度及现状

2018年2月实施的《企业年金办法》对年金制度做了较大幅度的调整，更加完善更加科学更加具有可操作性。

《企业年金办法》主要规定

《企业年金办法》作为年金制度法律体系的核心内容，对我国年金设立的法律依据、设立程序、筹资办法、账户管理、资金运营、待遇领取等等问题，做出了具体规定。

设立条件。准备设立年金计划的企业，必须已经按规定缴纳了基本养老保险费，且其财务能力能够负担起企业年金计划。

资金筹集。现行办法规定了企业要和职工要民主协商，共同确定双方资金筹集、双方缴纳比例和分配办法；对缴纳金额占员工薪酬总金额比例做了上限规定，企业不超过8%，双方累计金额不超过12%。

待遇领取。除了到达退休年龄、出国（境）定居可以依法领取年金的情形外，现行办法还增加了完全丧失劳动能力可以领取年金的情形。此外，职工死亡的，其年金可以依法继承。待遇支付方式上，除一次性领取、分期领取两种方式外，还允许职工用年金购买商业养老保险。

《企业年金基金管理办法》的主要规定

《企业年金基金管理办法》主要规定了企业和个人缴纳形成的年金资产的管理、投资和监管的程序、主体、权利义务以及投资方式等内容。

确定了年金基金的独立性。办法明确，年金基金具有独立性，不能与各管理主体自有资产或代管的其他资产混同，一般不能被抵消、清算或强制执行。

明确了各主体的权利义务。办法规定了受托人、账户管理人、托管人、投资管理人的选任（委托）以及上述各主体的权利义务、履职程序和救济途径等内容。办法规定企业应当通过集体协商方式选择法人机构或者年金理事会作为受托人，由受托人代职工行使如选择、监督和更换投资管理人的等权利。

投资范围与比例限制。规定对年金可以投资的金融产品种类、投资份额等都做了明确的限定，并授权有关部门可以适时对该限定进行修改。

税收优惠政策

在企业所得税方面，企业缴纳的年金部分，符合法律规定的限额的可以作为人力资源成本税前列支，免征企业所得税。

个人所得税方面，我国现行征税政策是EET模式，即年金筹集环境、分配投资所得时均免征个人所得税，待符合条件领取年金时再征收个人所得税。

我国年金发展情况现状

从1991年建立补充养老保险开始，我国的年金制度已经走过了28个年头。从有完整统计数据的2007年到2016年十年间，我国设立年金计划的企业从3.2万家发展到7.2万家，增加225%；参加年金计划的职工人数从929万人增长到2325万人，增加250%；积累年金基金从1519亿元扩大至11075亿元，增加729%。¹

人社部公布的数据显示，截至2018年第三季度，我国设立年金的企业有8.4万家，参加职工人数2352万人，积累资金14223亿元。2017年第三季度，有114万人领取了年金待遇，总共领取金额113亿元。²

三、我国年金制度存在的问题分析

我国年金的发展存在覆盖率低、待遇保障水平不高、发展速度缓慢等三个方面的不足。我国年金制度强调企业在设立年金计划中的主导地位、设计的管理运行体系复杂、职工在参与年金计划中的权利受限、税收政策对企业和个人的激励不明显等因素是该问题出现的重要原因之一。

企业设立年金动机不足

企业设立年金计划，主要目的是吸引人才、承担社会责任、塑造企业形象以等等，但就目前的实施效果，这几个目标都难以实现。

吸引人才作用不明显。目前，企业在吸引人才方面，主要举措是直接提高工资、提供食宿、带薪年假、发放年终奖、提供期权。这些措施对人才吸引力更大更加直接。相比之下，年金保障的是长远利益，未来变数较大，更容易被求职者忽略。

程序繁琐增加企业管理难度。企业是年金计划的发起人和管理人，管理工作繁琐，还需负担年金计划中企业应缴部分资金以及年金账户管理费用。大量管理机制不健全的企业没有能力承担相应的管理职责，无法设立年金计划。

职工自主选择的权利被忽视

根据法律法规，企业职工发起和管理年金的权利，主要是通过集体协商或受托人来代为行使，该办法可以保证管理的高效与便捷，但也有许多问题。

职工对年金资产的控制力弱。年金资产，是属于职工的未来资产，理论上应由职工本人掌控。但现行法律规定，年金资产的投资管理由受托人进行投资管理。职工对投资管理人没有选择权，对投资方式亦没有选择权。

职工个人对缴纳金额没有选择权。职工与企业各自缴纳的金额是依据该年金计划方案集体协商确定的，作为职工个体没有独立的选择权。年轻职工当期消费需求大、储蓄少，可能希望少缴纳年金多发现金；而年纪较长者当期消费较低，可能对养老需求更多，希望多缴纳年金。

对职工的特殊资金需求照顾不足。我国年金仅规定在退休、移民以及完全丧失劳动能力三种情形下方可领取相应的待遇。但在职工遭遇灾难、疾病等重大变故时，却无法提取年金。

税收EET模式影响保障水平。我国年金制度中，职工在领取待遇时需按照个人所得税7级超额累税率全额征税，不设免税额。假设职工甲达到退休年龄时，年金账户内有余额12万元，根据甲选择的领取方式不同，纳税税额也不同。每月领取金额越大，缴纳个税越多。如果为了减少纳税，则必须延长领取时间，减少每月领取金额，但每月领取金额越少，其养老保障能力就越低，这与设立年金提高养老保障能力的初衷相悖而行。

在现实生活中，个人投资收益并不征收个人所得税。但个人若将资金转化为年金再投资，其投资收益依EET模式均需要征税。因此，我国EET模式实际上是加重了职工税负。

四、增强灵活性，完善我国年金制度

通过上述分析，本文认为，我国年金制度规定刚性有余而灵活性不足，限制了企业、职工的自主选择自我觉得的权利。本文认为，可以从以下几个方面增强灵活性，完善年金制度。

放宽参与主体的限制

目前我国年金计划由企业自愿设立，可以考虑放宽年金设立主体的限制，学习中国香港模式，允许其他主体承担设立年金计划的事务性工作。

允许地区性、行业性组织等设立年金计划。地区性、行业性组织可以根据本地区、本行业的特点，承担起年金发起人、受托人的职能，设定若干个年金计划，有关企业和职工可以直接选择加入，企业仅需要缴款，而不再需要承担管理、沟通协调工作。

允许自由就业者单方缴纳加入年金计划。依现行规定，加入年金计划的个人必须是企业在职职工，大量自由从业者等非企业职工被排除在年金计划之外。

日本年金制度中，非在职员工也可以通过自己单方缴纳来参加到年金计划中或在符合特定条件下不缴纳也可享受年金待遇。我国可以借鉴这些做法，允许自由就业者单方缴纳年金，加入行业性、地区性年金计划中。

提高职工投资管理权限

目前，我国市场上已经出现了种类繁多的年金投资产品，且科技的进步使得职工自行决定投资转换在技术上可行且异常便捷。因此我国年金制度可以引进自由投资的制度，职工可以根据自身风险偏好和经济能力选择相应的年金产品，实现保值增值，最大化年金资产收益。

增加年金缴纳、领取的灵活性

建议允许职工自主决定缴纳年金。澳大利亚的超级年金允许职工决定、变更年金缴纳数额，这种做法很好地满足了不同人群不同时期对养老保障的不同需求。我国也可以采纳类似的政策，可以规定年金计划中的职工本人，可以允许其根据自身需要，决定是否缴纳年金、缴纳多少，并根据情况变化变更选择，可以在一定条件下选择中断缴纳年金、补缴年金。

建议允许职工有条件提前领取年金。为满足职工特定情形下迫切、合理的资金需求，建议增设职工允许提前领取年金的情形。同时，为了避免职工“骗领”年金的道德风险，应当严格限定条件，并采取提前领取年金“罚款”制度。以美国为例，个人提前提取年金用时需要支付相当于领取年金总额10%的费用，采用经济手段来遏制欺诈行为的发生。

让税收优惠政策真正“优惠”

建议完善EET模式，对年金投资所得收益部分免征所得税，并在领取年金待遇时设立免征扣除额，或者降低所得税税率，以切实减轻退休职工税负。目前美国的401（k）年金计划中引入了罗斯账户制度，投资所得利益免税。英国的税法则在企业年金者领取环节征收低税率。

参考文献：

[1].孙守纪，《中国年金待遇领取方式选择及其风险管理》，载于《开发研究》2017年第4期第20-26页。

[2].郑秉文，《年金改革面临抉择:扩大参与率的历史时刻》，载于《中国保险》2017年第3期第28-32页。

[3].何旎与郑莉莉，《年金的国际经验及启示》，载于《企业管理》2017年第7期第108-111页。

[4].宣华与赵晨，《我国年金市场发展现状及未来趋势》，载于《中国流通经济》2016年第6期第91-97页。

[5].张玉帅，《我国年金制度发展现状及国外借鉴》，载于《现代经济信息》2017年第13期第104页。