疫情当下行政主体应如何依法征用财产？

文/牛和勇

       2020年2月2日，湖北省新型冠状病毒感染肺炎疫情防控指挥部按照“四集中”要求，对所有疑似患者集中隔离，征用酒店、招待所、闲置厂房等，建设备用隔离场所，并配备必要的生活、消毒、医疗设施。2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议将依法防控疫情作为重要议题。合肥市政府规定，企事业复工期限为2月10日，为防控疫情，需对回肥人员进行7日至14日隔离。为此合肥一些基层组织拟征用宾馆、酒店等对相关人员集中隔离。《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”根据该法律规定，行政主体如何依法采取行政征用行为，是依法行政、建设法治政府的具体体现，也是依法保障行政相对人的合法权益的客观需要。

行政征用行为可以通过两种方式实现：行政征用和行政协议。

一、行政征用

       行政征用是指行政主体根据法律规定，出于公共利益的需要，强制性地使用相对人的财产并给予补偿的行政行为。作为合法的行政行为必须符合四个方面的要素，即行政职权、行政事实、行政依据和行政程序。

1、行政职权。行政行为的职权要素属于行政行为的主体要件，必须由具有行政职权的行政主体来行使。《中华人民共和国突发事件应对法》第八条规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”为此，各县级以上人民政府均设立疫情防控应急指挥部，由指挥部对外统一行政职权。因此县级以上人民政府或其设立的指挥部可以作为行政职权主体，其他行政主体不具备此行政职权，无权做出相应行政决定。

2、行政事实。任何行政行为的作出都必须有事实依据。解决以下问题：第一、行政征用决定行为作出的事实依据是否成立？对于突发疫情，安徽省、合肥市相继启动重大公共卫生事件一级响应机制。由于疫情发展仍处于严重状态，因此作为行政征用的事实依据客观成立。第二、作出的事实依据是否充分？各行政主体作出行政征用的具体原因和目的要明确，被征用财产与需要征用的原因存在关联性。行政主体需保存当前必须采取的措施依据，明确被征用财产与采取措施之间的关系，如征用各社居附近的宾馆、饭店，必须用于隔离外来人员或疑似感染者。第三、作出的事实本身是否清楚？征用财产的标的、型号、数量、外观、质量、期限、补偿标准、给付方式等作出具体的标明，实现特定化。只有被征用财产特征清楚明白，不论是被征用动产，还是被征用不动产，将来都不会发生争议。

3、行政依据。这是行政的法律要素，行政行为的作出必须既有事实依据，还要有法律依据。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条，第五十二条规定，行政主体有权采取行政征用的法律依据。

4、行政程序。行政程序是行政行为在时间与空间上的存在方式，是由法的规范和法的精神所设定和确立的行政主体在实施行政行为必须遵循的途径、方式、步骤和时限等义务的总称。任何行政决定都是通过一定的程序形成、表达和实现的，行政行为离不开行政程序。行政程序需要解决的问题有，行政行为是否符合法定程序？如须有行政主体两名行政执法人员执证调查核实事实，由行政主体依法作出行政征用决定等。

二、行政协议

       行政协议是指行政主体为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”。由此规定可知，征用行为可以采取行政协议方式。行政协议的构成要件为：1、行政协议内容不得为法律、法规和规章所禁止；2、行政协议的双方或多方当事人，行政相对人必须出于自愿；3、行政协议必须以书面形式签订。通过行政协议方式，避免行政相对人产生抵触情绪，促进依法行政的实施。

三、疫情当下行政主体如何妥善依法征用？

       作者认为，两种行政行为方式均可以使用，在紧急情况下行政主体可以在补偿未约定或无法达成一致情况下直接采取行政征用；若非紧急情况，行政主体尽可能达成补偿约定，签订行政征用补偿协议。因此，征用的采取方式应当根据事件背景而定，对于特别紧急的情况，尤其是本起疫情的发生地湖北武汉因疫情的发展而产生人员不断增加，紧急征用体育馆舍等财物用于设立方舟医院，采取行政征用方式为宜。安徽、合肥等地不是疫情特别紧急的地区，根据省、市指挥部的部署，县、区政府或其指挥部可以提前安排征用财产，通过行政协议方式将行政征用的权利义务在协议中进行明确，说明清楚，避免行政争议，有利于行政主体依法行政，也有利于保障行政相对人的合法权益。