对《行政复议法（修订）（征求意见稿）》的几点思考

文/涂福昌

现行《行政复议法》制定于1999年，并于2009年和2017年分别对部分条款作了修订。但随着经济社会发展，行政复议制度逐渐暴露出性质与功能定位不全面、受案范围偏窄、公正性不足等问题。为此，司法部在综合各方面意见基础上，研究起草了《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），并于2020年11月11日公布，征求社会各界意见。

此次修订对现行的行政复议制度进行了大幅度的修改，如：将发挥化解行政争议的主渠道作用确立为立法目的；扩大行政复议范围，将行政裁决、行政赔偿、政府信息公开行为等明确列入行政复议范围；新设“繁简分流”的审理模式，降低群众的时间成本；建立行政复议委员会，为办理重大疑难复杂案件提供咨询意见；增设行政复议意见书、建议书及约谈通报制度，强化复议监督效能；规定行政复议决定书公开制度等。这些修改发挥了行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。

同时，此次修订还对行政复议管辖体制、行政复议的被告、调解、复议前置和复议终局情形等方面做了重大修改，本律师认为这几处修改值得商榷。

第一个思考：关于将复议机关集中到一级政府的修改问题

修改情况：征求意见稿第三十条至第三十三条的规定，只限定海关、金融、外汇管理、税收和国家安全机关等，可向上级主管部门申请行政复议，其他的向县级以上地方人民政府申请行政复议。该项修改取消了地方政府部门的复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使复议职责，意图集中复议资源、统一办案标准，便于群众找准复议“大门”。

存在的问题：1、使复议申请人的复议渠道减少，且没有解决复议申请人对本级政府和政府部门不信任的问题。2、相对于上级业务主管部门，以一级政府为复议机关，欠缺专业性。3、政府不同于法院，并非独立第三方，集中受理，无必要性和合理性。4、上级业务主管部门只备案，对行政行为不作实质审查，不利于内部监督管理。

意见建议：保留现行“条块结合”的行政复议管辖体制。

第二个思考：关于复议机关不可诉的修改问题

修改情况：征求意见稿第十条的规定，复议申请人对行政复议决定不服的，只能就原行政行为向人民法院提起行政诉讼。该项修改基于行政复议居中化解行政争议的定位，改变了复议机关可以作为行政诉讼被告的制度，认为行政复议属于准司法性的行使裁决的形式，复议机关不可能当被告，被告应该是作出原行政行为的行政机关。

存在的问题：1、复议机关改变原行政行为的，复议申请人不服，不能对复议机关提起诉讼，只能对作出原行政行为的行政机关提起诉讼，诉讼结果和复议决定不一致的，该如何看待行政复议决定书的法律地位？2、对于复议前置程序，如果法院不能对复议决定的合法性进行审理，那么复议前置有何必要？3、对复议机关的约束不够，增加了复议机关不作为的风险。

意见建议：1、行政复议决定改变原行政行为的、行政复议决定为终局裁定的，应将复议机关作为共同被告。2、根据《行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。建议参照行政诉讼程序，行政复议机关不作为被告的，应将行政复议决定纳入法院审查范围。

第三个思考：关于将调解确立为办案原则的修改问题

修改情况：征求意见稿第四十三条规定“行政复议决定作出前，行政复议机关可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”将调解确立为办案原则，应调尽调，意图利用行政系统内的资源优势从根子上化解行政争议，减少行政诉讼压力。

存在的问题：1、有损复议申请人的利益。原行政机关可能会对复议申请人施加不适当的影响，放纵非法行政行为。2、有损行政行为的权威性。行政行为是由行政主体作出的，应当为人们的行为提供一个模式、标准，一律调解的规定过于随意、宽泛。3、给不法行为免责之机，如对于无裁量空间的行政处罚行为进行的调解。4、与行政诉讼法不衔接。《行政诉讼法》第六十条：人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十四条规定，人民法院审理行政诉讼法第六十条第一款规定的行政案件，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解。

意见建议：参照《行政诉讼法》第六十条，以不适用调解为原则，以调解为例外。

第四个思考：关于删除复议前置和复议终局情形的修改问题

修改情况：征求意见稿删除现行《行政复议法》第三十条中复议前置和复议终局的内容。

存在的问题：立法存在空白。征求意见稿第十条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”。而征求意见稿未对复议终局的情形进行规定。如果是留待其他法律进行规定，征求意见稿也应有所回应。

意见建议：增加复议前置和复议终局的内容，以列举形式规定，同时进行兜底规定，以给未来立法以空间。

总的来说，《行政复议法》体现了立法的进步，征求意见稿体现了法治性、时代性、便民性等特征，希望在征求意见的基础上进一步修改完善，并对《行政诉讼法》同步修改，以保持法律的一致性问题。