国有企业合规管理的体系构建探究

[摘要] 党的十八届三中、四中全会和党的十九大对国有企业改革作出重大战略部署。新形势下，加强国有企业合规管理是深化国企改革的必然要求，也是提升企业核心竞争力，做强做优做大国有企业的迫切需要。我国国有企业合规管理的机制制度尚不健全，暴露出很多问题，在推进全面依法治国的进程中，要加强对国有企业合规管理的立法，强化政府引导和监督管理，推动企业建立健全合规管理体系和机制制度。

[关键词]  国有企业 合规管理 体系构建

最近有两个企业曝光度很高：中兴通讯和徽商集团。一个是遭受美国商务部巨额罚款，一个是多名高管被追究刑事责任，都是负面消息。为企业和个人惋惜的同时，我们不得不思考一个问题：国有企业合规管理该如何进一步加强。为此，笔者对此问题进行了一些研究和思考。

一、国有企业合规管理的现实必要性分析

（一）以中兴通讯为代表的国有企业境外违规事件看，合规管理形势不容乐观。中兴事件有中美贸易战的因素，但暴露出来的合规管理问题也不容小觑。2016年中兴通讯股份公司被美国商务部判罚8.92亿美元，原因是违反美国出口管制协议；今年4月16日，美国商务部发布对中兴通讯出口权限禁令，未来7年将禁止美国公司向中兴销售零部件、商品、软件和技术。经过多轮谈判，6月7日，美国商务部正式宣布与中国中兴通讯公司达成新和解协议。但中兴公司需要支付10亿美元罚款，另准备４亿美元交由第三方保管，此外美国选择合规团队进驻中兴，并要求中兴在30天内更换董事会和高管团队。中兴事件暴露了企业战略决策的失误，关键器件芯片受制于人，此乃根本原因，但是也暴露了合规管理的能力滞后，更暴露了合规管理体系的重大缺陷：中兴通讯对出口管制合规管理的重视程度不够，风险评估和认识不足；合规管理体系存在重大缺陷，合规管理部门没有向董事会直线报告的渠道，而CEO或者销售部门拥有决策的权力可以轻易突破合规管控，合规管理形同虚设。不仅仅一个中兴通讯，这几年国有企业在国外屡遭处罚的大有人在。2008年全球查处的35项海外腐败( FCPA) 案件中有5项涉及中国，2009年44项案件中有10项涉及中国；2012年世界银行发布因涉嫌欺诈和贿赂而被禁止承接世界银行资助项目的企业名单，中国建筑、中国地质、中国路桥等众多中国知名建筑大企业赫然在列。2016年中国农行因违反纽约州洗钱法及掩盖可疑金融交易，被罚215亿美元罚金。

（二）从国有企业在国内的违规案例看，国有企业合规管理势在必行。2017年11月份，徽商集团原党委书记许家贵等被审查，同时被审查的还有徽商集团原党委副书记、纪委书记张皓。2018年7月13日，许家贵涉嫌受贿罪、国有公司人员滥用职权罪一案，在芜湖市中级人民法院开庭审理。根据新闻报道，芜湖市人民检察院指控，2007年1月至2014年10月，被告人许家贵利用其担任徽商集团党委书记、董事长的职务便利，在资金担保、公司管理、项目合作、职务提任等方面为有关单位及个人谋取利益，直接或通过其亲属非法收受他人现金、购物卡等财物，数额特别巨大；违规决策，为徽商集团所属有关子公司提供贷款担保，对所属子公司暴露的问题，不采取任何监管和风险防控措施，致使国家利益遭受特别重大损失。随着全面从严治党的深入推进，一大批国有企业高管被查处，从对国有企业巡视巡查问题反馈看，国有企业经营管理还存在着很多不合法、不规范等普遍问题。

（三）从新时代改革发展的大局看，合规管理是深化国有企业改革的必然要求。从国家层面，对国企合规早已提出了具体的要求，加强合规管理是推进国有企业改革的重要举措。国家对金融业已率先提出合规要求。中国企业的合规管理体系处于起步阶段。最初在金融行业已经提出了合规管理的明确要求，相继出台了《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》、《保险公司合规管理办法》、《银行业金融机构全面风险管理指引》等规范性合规管理的文件。国有企违规追责制度已建立。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视国有企业资产损失责任追究工作，十八届三中全会明确提出“强化国有企业经营投资责任追究”，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）也将“严格责任追究”作为一项重要改革任务。2016年8月，国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，对国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定、追究处理、组织实施等作出了框架性规定。2016年12月30 日，安徽省国资委印发了《安徽省省属企业违规经营投资责任追究暂行办法》，2018年7月，国务院国资委印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》。合规管理的指导性文件已出台。国务院国资委在2016年4月出台了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》；2017年5月，习近平主席主持全面深化改革领导小组会议，审议通过《关于规范企业海外经营行为的若干意见》；2017年12月29日，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会正式批准并发布《合规管理体系指南》（GB/T 35770-2017），于2018年7月1日起开始实施。这对中国企业的合规管理体系建设有着极大的参考作用。

二、我国国有企业合规管理存在的问题

我国国有企业合规管理还存在一些不足和问题，突出表现在以下几个方面。

（一）合规管理组织机构不健全。相对于国外大型优秀企业，我国国有企业合规管理组织体系不健全，企业合规管理人员的能力参差不齐，存在部门间、岗位间职责不清等现象。虽然我国国有企业都具有内部控制及管理机制，但制度总体缺失、执行力不够、覆盖面小等问题比较突出。

（二）合规管理人力资源不充足。大部分国有企业没有专业的合规管理团队，人力资源较为缺乏，公司对现有的合规管理人员培养、培育不够，缺乏合规管理专门性人才。资源共享平台没有建立，难以保证合规管理的连续性和系统化，合规管理难以适应企业经营发展的新变化，动态管理、持续改进的难度较大。

（三）合规管理部门缺乏权威性。存在认识不到位的情况，国有企业员工甚至领导干部对企业合规管理认识不足，合规管理工作让位于业务发展的情况较为普遍。合规管理部门及合规人员在决策时没有一票否决权，长期有效的风险评估及检查机制未形成。对国有企业、国企的领导干部考核中，缺乏对合规管理指标的考核，各部门对合规管理部门和合规工作的配合不够，不同程度地存在抵触、消极态度，合规部门的权威性不够。

造成以上问题的原因，从客观方面分析，制度不完善，一些企业不合规的行为不仅不受制裁，反而可直接迅速获利，造成“合规的鸟儿没虫吃”的尴尬局面。从主观方面分析，“我要合规”的自觉意识缺失，企业发展价值取向、管理理念陈旧，缺乏考核激励，企业合规的内在动力不足。

三、国有企业合规管理的对策建议

合规管理是指企业通过制定合规政策，按照外部法规的要求统一制定并持续修改内部规范，监督内部规范的执行，以实现增强内部控制，对违规行为进行持续监测、识别、预警，防范、控制、化解合规风险的一整套管理活动和机制。合规管理需要加强顶层设计、强化政府监管，国有企业自身要分步实施，循序渐进。

（一）从国家层面上，出台合规管理的强制性文件

加强立法是推进国有企业合规管理的前提和基础，要在统一规范的立法下，强化法律的可执行性和可操作性，同时积极对接国际，实现国内国际立法接轨。

1.全国人大制定出台法律。我国现有的国有企业合规管理立法主要散见于刑法、民商事部门法和行政规章中，国务院办公厅出台了违规追责办法，国资委等主管部门也出台了具体的国有企业评估、进场交易等规范。2017年12月29日出台了《企业合规体系指南》，该文件为国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员产批准和发布，文件具有参考和指导作用，但全面推行的强制力和执行力不够。关于国有企业的合规管理的统一立法欠缺，全国人大应适时出台法律，规范企业特别是国有企业的合规管理。

2.从国外实践吸取立法经验。国外关于企业合规管理的立法较早，美国1977年颁布了《海外反腐败法案》，是“反贿赂”合规领域的一部重要指导性法律，对合规管理责任具有“开山”和“奠基”的作用。1991年，美国联邦量刑委员会颁布《针对机构实体联邦量刑指南》，统一了获罪企业的量刑标准。2002年美国通过了《萨班斯法奥克斯利法案》，加强对会计师职业及上市公司行为的监管。美国的制度设计对其他国家立法产生了一定影响。1997年，OECD经合组织成员国，主要是发达国家政府，率先达成了全国反腐败合作的国际公约《OECD反对国际商业活动中向海外政府官员行贿行为公约》，在此基础上颁布了“内控、道德与合规，最佳实践指南”。2001年意大利颁布了合规管理指南，英国2010年通过了《英国反腐败法案》。

3.积极参与国际立法。我国的海外企业较多，积极参与国际立法合作，对保护我国海外企业、推进立法接轨具有较强的紧迫性。近些年，中国政府积极参与全球反腐败与合规管理的国际合作，2014年亚太经合组织北京会议通过了《北京反腐败宣言》，中国还参与发起并通过了《亚太经合组织预防贿赂和反贿赂法律执行准则》、《亚太经合组织有效和自愿的公司合规项目基本要素》等重要文件。我国还要进一步加强国家立法合作，加强法律政策的国际性，推动国际国内立法接轨。

（二）从政府层面上，加强合规管理的监督与管理

以“管资本”为主的前提下，强调“管风险”，并以事前风险、事中风险、事后风险为主线，构建规范运行、覆盖全过程的监管体制，精细化推进风险防控。

1.对接市场化进程，正确处理政府与市场的关系。从全球经济规则来看，合规管理是市场经济规则和政府监管要求在企业的内化。市场经济要求政府从市场监管层面建立并保护公平竞争的市场经济规则，同时，企业个体是独立的经济组织，这样要求按照市场规则平等地参与市场资源的配置。党的十八届三中全会作出重大决定“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”经济体制改革的重大举措之一是深化国有企业改革，建立现代企业制度。国有企业改革的核心要点就是要国有企业“脱双重体制和计划体制的约束”，对接市场经济。

2.指导合规体系建设，推动建立合规管理体系。要大力推广合规管理体系和管理制度在国内的宣传和认证，在政府、国企和公用事业采购中，通过合规管理体系和管理制度设置一定的分值，使其在市场竞争中有一定优势地位。将企业合规管理体系建设作为国有企业和企业领导人考核指标，促进国有企业建立合规管理体系和管理制度，必然会有更强的动力去完善企业的合规管理工作，这总体对改善企业合规管理进程将有非常正面的影响。

3.提升风险防范技能，营造上下联动管理氛围。国有资产管理部门是国有企业的管理机构，应做好指导。国有资产管理部门要根据企业法律风险特点，对不同行业、不同规模的企业细致划分，特别是业务相近的企业建立行业间法律交流区。要定期组织召开法律风险排查会议，对法律风险的排查、评估、处置情况进行综合分析论证，加强业务督促检查；在工作中发现国有企业存在的法律风险和问题，及时提出改进建议、分类制定处置预案，并采取有效措施。在此基础上，建立国有企业法律工作交流制度，定时定期举行季度例会、交流会、培训会议等工作，促进国有企业法务工作的横向联系和纵向交流，相互学习经验，共同研究思路方法。

4.加强违规问题追责，形成合规管理惩戒机制。严格落实国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，实行分级分层追责、重大决策终身责任追究制度。按照文件要求，对不同的责任和不同的损失程度给予不同的责任追究。资产损失包括直接损失和间接损失，经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任，责任追究根据资产损失程度、问题性质等，对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。

（三）从企业层面上，分步实施推动国企合规管理

国有企业要循序渐进，分步实施，以2-3年的努力，建立合规管理体系，建立务实有效的合规管理制度。

1.从避免违规追责走向合规管理。国有企业违规追责体系已经建立，要关注违规追责的关键点。关注违规追责的风险点。《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》违规经营投资问题集中的环节，明确了9大方面54种需追究责任的情形，这些追责情形，都是风险点，具体包括：集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。关注防范违规追责的重点。投资方面，严格执行国有企业投资项目负面清单制度，设定禁止类、特别监管类、限制类投资项目，实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目，一律不得投资；列入负面清单特别监管类的投资项目，应在实施前报省国资委履行出资人审核程序。国有资产交易的决策审批方面，国有资产交易需要根据项目情况进行决策审批。对于属于企业经营自主权的事项，不须报国资委审批、集团公司审批，但要按程序履行好内部决策程序。资产交易程序方面，国有产权交易原则上需要事先进行资产评估，根据《企业国有资产法》规定，除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。关注尽职免责的条件。国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》中追责的9大方面，每一方面都涉及到未履职尽责追究责任的情形。相反，已经尽职了，如果出现问题，应该可以免责，或者会减轻处罚。

2.建立健全国有企业合规管理体系。首先，要建立企业的合规管理体系。企业合规管理体系是企业合规组织制度和企业合规管理制度的总称。参照《合规管理体系指南》，管理体系划分为以下12个构成要素，这12个要素都齐全了，也就算合规管理体系建立了。12个要素是：合规方针，合规组织，合规制度与流程，合规风险管理，合规审查，合规评审，合规审计，合规培训与合规活动，违规举报、违规调查与违规处置，合规报告，合规信息系统，企业合规文化。其次，在建立合规管理体系的基础上，抓好重点环节。建立一个鲜明的合规方针体系，无论哪个国企，都要旗帜鲜明讲合规。要想在全员树立一个良好的合规导向，形成企业人人合规氛围，就要建立合规方针，确定一个企业合规管理的基本方针和指导思想，这也是企业核心价值观的重要内容。建立一套完善的法人治理结构下的合规组织体系。合规管理体系建立的前提，需要有一个完善的法人治理结构。当前，国有企业法人治理结构不完善问题比较普遍，如，母子公司主体混同、以党政联席会作为事实上的董事会，股东会、董事会、监事会的运作不规范等。完善企业法人治理结构，要修改完善公司章程，合理设置管理链条，将企业党委（党组）、股东会、董事会、经理层的职权范围、决策事项和权限具体化、规范化、程序化。在此基础上，建立完整的合规管理组织体系。可以设置四个层级。第一层是董事会，董事会是企业合规责任的最终承担者；第二层是最高负责机构，可在董事会中设合规委员会，制定合规管理的目标、方针和政策，统领公司合规管理工作。第三层是协调机构，在合规委员会之下设合规管理协调工作小组，协调法律、审计、财务、人力资源等部门，保证企业内部资源协同。第四层是合规执行部机构，即合规管理部。首席合规官，可任命董事会成员之一担任，全面负责合规管理工作。培育一个良好的企业法治文化体系。要想将合规管理真正做到内化于心，必须将合规文化植根于全员。要确定明确的价值观（合规方针），管理层率先垂范，带头遵守合规制度。持续地示范、指导、培训。自上而下地进行讲解、传播、推广合规的价值理念和合规制度。加强企业内、外部沟通，确保合规价值观在所有员工中得到传达，让员工了解企业合规底线。最后，建立合规表现与绩效挂钩机制，与个人的考评、奖金和福利相挂钩，奖优罚劣。

3.建立健全国有企业合规管理机制。要把握合规管理的基本原则，让合规有范。坚持独立性原则。应当保证合规部门在国有企业内部有正式的独立地位，为合规部门正常高效履职提供必要配套机制；坚持客观性原则。合规部门在对违规行为进行评价时，应该以客观事实为基础，避免个人主观主义；坚持公正性原则。合规部门对不同业务部门进行违规处理时，应该采用统一的标准进行评估和报告；坚持专业性原则。合规部门应加强人员素质培养，确保专业水准；坚持协调性原则。正确处理合规部门与其他部门的分工与合作，共同保证合规管理体系的有效运行。要构建合规管理动力机制，让合规有奔头。要科学设置国有企业内部考核指标，加大合规在绩效考核中的占比，使真正优秀的合规管理人才在国有企业获得归属感和认同感。要调整薪酬结构和任务分配，创新激励机制。要构建合规管理约束机制，让合规有责任。通过编制合规手册、奠定合规管理基础等方式，在机构设置和权力分配时明确合规部门的工作职责，加强合规部门的自我约束，强化问责力度，建立诚信合规承诺机制，提升合规管理的软实力。最后，在合规管理建设中，要发挥企业法律顾问、外聘律师的积极作用，把律师请进来，发挥律师作为合规专家的作用。

4.强化国有企业合规管理制度执行。合规管理体系是一个循环的过程，组织环境、领导作用、策划、支持、运行、绩效评价和改进等环节，循环反复，不断优化提升。合规体系运转中，要把握好重点环节和流程。合规风险管理。对合规风险的识别、分析评价、应对、监测和持续改进，每项环节都管理到位，动态调整。合规审查。对企业各个项目、法律文件、经营活动是否合规进行审查，提出合规意见并监督其实施。合规评审。对企业合规管理有效性进行自我审查、评价、监督和持续改进。包括：合规管理体系的运作及有效性；各业务事业部、子公司、关联公司、专业部门的合规管理；专项合规评审。合规审计。企业内部审计部门对企业合规管理的适当性、合规性和有效性的审查、评价和监督。违规举报、违规调查与违规处置。建立违规举报制度、举报保密和反打击报复机制，提供违规举报的方式和途径，为举报人提供可靠保护。要做到举报必查、违规必究，以此及时预警和识别合规风险。合规报告。建立适当的报告准则和程序。合规报告包括定期合规报告和专项合规报告，如尽职调查报告、评审报告、合规审计报告、违规调查与处置报告等。

全面推进国企改革，应当抓重点、抓关键，将合规管理作为国企转型的重要手段，提高企业应对市场风险能力，真正将企业做大做强。合规管理做好了，中兴之殇、徽商之痛都将不会再出现。

参考文献

[1] 李本灿:《企业犯罪预防中合规计划制度的借鉴》，《中国法学》2015年05期

[2] 杨励、刘美珣:《国有企业的特殊性与我国国有企业的布局定位》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2013年02期

[3] 许仕龙:《新常态下国企法律风险防范研究-以杭州市属国企为例》，《财政科学》2016年01期

[4] 刘冬艳:《浅议国有公司法人治理结构的法律风险及防范》，《企业论坛》2010年02期

作者：吴正林  涂福昌