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浅析“僵尸企业”处置中的棘手问题对策

发布日期:2017-02-20 浏览次数:503

作者:吴正林

    【摘 要】本文从“僵尸企业”处置中的棘手问题入手,立足我国实际,分析现实处理中的难点,并借鉴域外的经验教训,提出具体的对策建议,以期能为“僵尸企业”处置工作建言献计。
  【关键词】“僵尸企业”处置 重组 破产
 
  目前,我国经济社会发展面临去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。在“三去一降一补”工作中,出现了不少“僵尸企业”“死不了,死不起,死而不僵”的现象。如何处置“僵尸企业”是我们目前需要破解的主要难题。
  一、目前“僵尸企业”处置中的棘手问题
  (一)“僵尸企业”破产难
  国外处置“僵尸企业”大多借助司法机制,让其破产退出。我国虽已制定《企业破产法》,但依法破产退出市场的企业却很少。导致“僵尸企业”的一直存在,主要出于以下几个方面原因:
  (1)以银行为代表的债权方,不愿意推动僵尸企业破产
  银行大多时候都是“僵尸企业”的主要债权人,一旦“僵尸企业”破产清算,银行负债将会面临缩水。如果不是迫不得已,银行债权人一般不会主动推动“僵尸企业”破产,有时为了帮助僵尸企业苟延残喘,甚至会在其遇到困难的时候提供少量的资金。   (2)地方政府的干预
  地方政府根本就不希望看到企业破产退出,主要是基于税收和就业的考虑。企业倒闭就意味着税收减少和失业增加。税收减少太多,政府很多工作就无法开展;失业增加太多,就容易引发社会问题。地方政府一般有两种干预方式,一种是直接给相关企业提供资金补贴,防止企业倒闭;另一种是直接干预银行,阻止银行抽贷或提前收贷。
  (3)“僵尸企业”破产受理难
  法院不愿意受理破产案件。破产案件行政协调成本太高,特别是国企破产,债务清偿、职工安置、维护稳定,每一件事都不简单。破产案件的专业性很强,且费时耗力,办案效果往往显不出来,法院内部的绩效考核机制也不利于办理破产案件的法官。
  (4)企业破产的司法程序漫长繁琐
  司法实践中,法院审理企业破产案件从立案到破产终结通常两到三年。这一漫长的过程,在很大程度上减弱了债权人通过司法渠道申请“僵尸企业”破产的动力。
  (二)“僵尸企业”自救能力弱
  从企业自身角度讲,自救脱困应该是僵尸企业的首选策略。但事实上,我国企业一旦陷入经营困境,往往难以自救脱困,更何况“僵尸企业”。
  首先,对那些因为产品缺乏竞争力而逐步陷入经营困境的僵尸企业来说,实现脱困的唯一选择是主动调整产品结构。但该类企业产品之所以缺乏竞争力,往往都是因为企业自身缺乏创新能力,所以期望僵尸企业自身通过创新来实现产品结构调整往往并不现实。
  其次,僵尸企业通过整体或部分变卖资产进行自救的方式也不一定可行。
  再者,对因资金链断裂而陷入经营困境的企业来说,自救同样十分困难。因融资过度导致资金链突然断裂而陷入经营困境的企业,其资产基本上都已经被抵押给了银行,只要有其中某一家银行启动诉讼保全程序,其他银行也会马上跟进,企业必将全面陷入困境。这一时期的企业,应该是已经完全丧失了继续融资的能力,指望其通过再融资来缓解经营困境几无可能。
  (三)“僵尸企业”兼并重组困难
  兼并主体缺乏兼并动力,而被兼并主体又有抵触情绪,加之以前诸多并购失败案例,所以实践中实现起来举步维艰。
  (1)兼并方缺乏兼并动力
  原因是多方面的。僵尸企业一般资产状况糟糕,因此兼并无法给兼并方企业带来有价值的新资产,特别是那些不占有特定资源的僵尸企业。而并购的目的或者动机必然包含对至少一种价值的追求,在无法获得新资源的情况下,如果政府能够在税收方面提供优待,或许也是一种选择,但目前该空间十分有限。再说兼并后的整合也存在极大困难。
  (2)被兼并方反并购阻力大
  在长期的企业调研中发现,不少僵尸企业自身存在明显的反并购倾向。原因总结下来:首先,企业管理层不愿意企业被他人兼并,一旦被并购,他们不仅会丧失经营自主权,而且会失去长期以来享有的特定行政级别以及与此相对应的特定待遇。其次,来自员工层面的反并购阻力。员工主要担心的是随着并购的发生,可能会导致员工身份发生改变,从而影响到未来工作的稳定性和待遇。
  二、域外的经验教训
  (一)美国处置“僵尸企业”的经验
  美国经济也遭遇过僵尸企业带来的麻烦。二十世纪八十年代,美国东方航空公司在申请破产的情况下仍获准继续飞行,从而拖垮了美国航空业。2007 年次贷危机爆发,将美国企业再次拖入严重亏损的困境。吃一堑长一智,美国开始采取区别对待的方法。美国政府及金融部门认为,如果不加区分地支持所有企业,只会使危机进一步加剧,并且降低增长率。因此它们首先甄别不同的僵尸企业。对那些确实扭亏无望的企业,放任其通过破产渠道退出市场,或通过破产重整实现再生;而对那些仍具有核心竞争力,只是融资来源暂时枯竭的僵尸企业实施政府救助。具体措施包括协调金融机构对困难企业给予资金帮助,或者通过“不良资产救助计划”直接提供财政注资。此外,美国的预重整制度也十分成熟。
  (二)日本处置“僵尸企业”的经验教训
  日本处置“僵尸企业”的过程可分为两个阶段:第一个阶段是 1990年至2000 年, 被称为日本“失去的十年”。当大量 “僵尸企业”出现,不良资产日渐上涨时,日本政府没有采取及时的应对。政策的延后性最终造成了银行不良资产问题大范围的爆发,造成大量银行和企业破产,对经济发展产生了严重影响。第二阶段是 2001年至2005 年,日本政府颁发了《关于今后的经济财政运行及经济社会结构改革基本方针》、《反通货紧缩综合对策》,通过了《产业再生机构法》,成立了产业再生机构,从稳定金融、保障就业、产业再生、企业重建等方面多管齐下稳定经济发展,日本经济终于走出了低谷。 日本的成功经验表现为从法律完善、政策配套、成立专门机构构建了混合型政策框架,涵盖了金融重生、产业再生、公司重建、就业保障、人力资源培训等方面,对我们具有重大启示。透过日本 “失去的十年” 的教训,我们也需要深刻认识到,处置“僵尸企业”不宜久拖不决。
  (三)欧洲各国在处理“僵尸企业”问题上存在分歧
  欧债危机以后,欧洲各国在对僵尸企业和僵尸银行的处置上存在着分歧。法国、比利时、卢森堡等国认为,政府和欧州央行应当及时对有望恢复生产经营的困难企业进行救助,但是现实操作中,政府对部分困难银行和企业国有化注了资,并未改善企业状况,企业最终仍走上破产清算的道路。德国等国认为“国有化注资”违反了市场规律,并可能引发道德风险,应当谨慎实施救助,并反对欧州央行成为应对僵尸企业的最终贷款人。
  从各国处置僵尸企业的实践来看,能否准确识别僵尸企业,及时采取处置措施,缓解行政干预与市场机制的冲突,平衡好社会稳定与改革之间的关系,是能否成功处置僵尸企业的重要因素。
  三、立足我国实际的处置“僵尸企业”对策建议
  (一)建立企业清算与破产审判庭并落实职能
  目前,广东深圳中院、浙江温州中院等少数地方法院已经成立了专门的企业清算与破产审判庭。实践证明,设立专门审判庭的法院,处理企业清算和破产事务的积极性高、效果好。专门审判庭是企业清算和破产审判工作专业化、常态化的重要保障,也有助于破产审判队伍的专业化建设。最高人民法院也已经制定颁布了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》。新设立的破产庭应当加强培训学习,借鉴已经运行成果显著的破产庭经验,尽快高效运作起来。
  最高人民法院的上述工作方案中明确了清算与破产审判庭的各种职能,包括审理案件、负责调研、对下级法院业务指导、法院间协调、破产管理人培训指导等。建立企业清算与破产审判庭还只是第一步,如何尽快高效推进其各项职能的落实才是关键。而这需要加强破产法官的职业素养培训,定期召开理论研讨会和经验交流会,便于统一裁判标准与尺度,并全方位地提高法官业务素质和能力。同时建立科学完善的破产法官考核机制,提高破产法官的办案积极性。
  (二)简化审理模式
  为切实解决破产案件审理周期偏长的问题,提高破产案件审判效率,确保企业破产制度功能得以充分发挥,温州法院积极探索简化破产案件审理程序,并取得了显著效果。在现行法律框架内,温州中院出台《关于试行简化破产案件审理程序的会议纪要》,明确规定审理期限,即试行简化审理程序后,一般的破产案件应在六个月内审结,无任何财产且符合条件的破产案件应在裁定受理后三个月内审结。压缩审理周期,即现行法律框架内,在债权申报期限、宣告破产期限、破产终结审查期限等方面进行最大限度的压缩,将可以合并的事项如受理裁定公告、债权申报公告、对主要负责人的通知等予以合并。简化机构设置,即根据案情引导债权人会议不成立债权人委员会、不设债权人会议主席。试行独任制审判,即基层法院受理的简单破产案件可以实行独任制。试行简化破产案件审理程序后,普通破产案件平均审限从原有的平均两年多压缩至七个月左右。该实践成效值得认真研究与推广。
  (三)加强破产管理人队伍建设和管理
  破产管理人队伍素质直接决定着企业破产工作的质效。人民法院要加强破产管理人队伍指导和管理,提升破产管理人队伍素质。《企业破产法》规定管理人由法院指定,管理人的报酬由法官确定。因此,法院自然就负有管理和建设管理人队伍的主要责任。
  一是建立破产管理人报酬保障基金。在“无产可破”的破产企业案件中,法院如何依法保障破产管理人的支出成本或者报酬,一直是实践中的问题。按照目前的规定,管理人在发现破产债务人无财产可供分配的情况时,可以直接提请法院裁定终结破产程序。但即使提前终结,管理人在接管企业后仍需付出一定的成本支出,而该部分支出无法得到保障,报酬就更无从谈起。这极大打击了管理人从事破产工作的信心。因此,建立破产管理人报酬保障基金制度,保障管理人的基本工作成本,对于管理人队伍的发展、壮大意义重大。
  二是依法保障管理人享有报酬的权利。《企业破产法》明确规定了破产管理人享有报酬的权利,追求报酬也是管理人作为市场经济人的权利。破产案件具有耗时长、任务重、责任大的特点,破产管理人需要在此期间投入大量的人力、物力、财力,而办理破产案件,管理人向来都是团队合作,在破产案件不饱和的情况下,本来维持成本已很高,若报酬得不到兑现,则无疑雪上加霜。在实践中,还存在先服务后收费的情况,管理人自己还要垫付一定费用,最后还有可能因为案件清偿率低而入不敷出。如此种种情形,都会打击管理人团队的从业信心。
  三是要试行破产管理人分级管理制度。破产案件个案之间差异较大。上市公司等大型企业和金融机构破产的专业性、技术性较强,事务繁重,而有的小微企业破产则相对简单。从近年破产审判实践情况看,对管理人分级管理,针对不同类型的破产案件从不同级别、资质的管理人名册中指定管理人,既有利于确保破产案件质量的提高和破产程序顺利进行,又有利于管理人队伍的发展壮大和整体素质提升。
  (四)充分发挥结构调整专项基金在“僵尸企业”处置中职工安置的作用
  2016年1月,中央已经为供给侧改革在全国范围开征工业企业结构调整专项基金。同年5月份,财政部出台了《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》,明确了资金的部分用途,如为退养职工缴纳养老和医疗保险费、需发放的基本生活费、工伤保险费、经济补偿金等。地方政府不敢启动破产程序的主要原因之一是无法妥善解决职工下岗后的再就业问题。我们建议将“以破产方式清理僵尸企业”纳入专项基金的使用范围,同时结合各地方政府将出台的配套专项基金,明确将破产企业职工下岗培训和再就业问题作为政府公共服务内容,由专项基金承担,如此也可部分缓解企业破产阻力。
  (五)通过制定政策,提高银行启动企业破产的积极性
  建议财政部门进一步完善银行坏账核销政策,必要时出台“僵尸企业”坏帐核销专项政策,金融部门应进一步完善分类帮扶政策和内部绩效考核机制,提高银行启动破产程序的积极性。
  (六)明确“僵尸企业”拖延退出的责任机制
  针对现行法律对拖延企业清算的责任弱化问题,对于依标准被定性为“僵尸企业”的企业,其股东或高管拖延申请企业破产或注销的,应通过企业信息平台或征信系统及时全面披露该企业及相关股东的情况,并限制相关股东或高管的经营任职权利,迫使其积极履行义务。
  (七)并购重组与破产清算相结合
   建议在僵尸企业处置过程中引入庭外重组和预重整制度,将之与破产清算结合在一起,以降低交易成本,保存企业资产的价值,实现债权债务关系的优化调整。庭外重组是陷入困境但有复兴可能的企业与其债权人之间以协议的方式,对企业进行债务调整和资产重构,以实现企业复兴和债务清偿的一种法庭外拯救手段。预重整首先能够降低整体管理费用,且一般很快能结案,并且可以避免相关的诉讼。破产前成立的债权人委员会可以继续担任破产程序提起后的债权人委员会角色,从而可以节约时间成本和业务适应成本。债权人在提起重整程序前必须就预重整计划进行谈判、起草并通过计划。如此申请重整后法院需要做的工作大大减少,成功的预重整案件必然比传统重整案件花费时间少,花费成本低。                   
  (八)开展好执行程序转入破产程序工作
   《民事诉讼法》司法解释第513条至515条规定了执行程序转入破产程序的原则,解决了法院内部执行转破产的程序启动问题,拓宽了破产案件受理渠道。 对上述司法解释的规定,重庆、深圳、温州等地部分中级法院已开始积极贯彻落实。建议最高人民法院加紧制定执行程序转入破产程序的具体规定。当前可以借鉴部分法院的先进经验。一是穷尽执行措施,全面执行调查。充分发挥执行调查手段,对被执行企业财产状况进行全面调查,穷尽执行措施,并了解被执行企业涉诉、涉执及企业资产与负债情况,全面掌握企业的现状,查清被执行企业是否已不能清偿到期债务。二是合法合理引导。执行人员向申请执行人说明已掌握的被执行企业资产情况,并引导申请执行人权衡利弊,理性作出是否选择申请破产。三是依法以执助破,做好程序衔接。符合破产条件的“僵尸企业”依法转入破产程序,在执行程序中对被执行企业采取的财产保全措施,依法应予解除。积极与审判庭做好财产的解除与再控制的有效衔接,依法中止执行的案件,及时告知其他申请执行人依法申报债权。
 
  参考文献:
  [1]杜万华:《依法处置“僵尸企业” 开创破产审判工作新局面》,《人民法院报》,2016年3月28日第002版。
  [2]刘兴国:《僵尸企业处置面临七个棘手问题》,《上海证券报》,2016年1月27日第A02版。
       [3]郭少伟、李强、张瑜:《关于供给侧结构性改革背景下处置“僵尸企业”的建议》,《法制与社会》,2016年第6期。
  [4]李曙光:《清理僵尸企业:失灵的破产法要灵起来》,《经济参考报》,2016年3月22日第008版。
  [5]吴兰友:《让<破产法>发力,清除僵尸企业》,《团结报》,2016年6月4日第002版。
  [6]中国人民大学国家发展与战略研究院:《中国僵尸企业研究报告——现状、原因和对策》,网址:http://sike.news.cn/statics/sike/posts/2016/07/219503685.html。
  [7]何帆、朱鹤:《僵尸企业的识别与应对》,《中国金融》,2016年第5期。
  [8]李曙光:《破产法、僵尸企业与供给侧改革》,《中国法律评论》,2016年4月。
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