采煤塌陷致损类案件司法实践与分析

作者：孔维钊 徐啸

内容摘要：肯定采煤行为的合法，否定了主张停止采煤行为的可能性，也给当事人主张依侵权责任进行赔偿设置了障碍。在法院看来，采煤塌陷导致的征地搬迁与城市建设导致的征地搬迁在法理上并无本质区别，只是引发搬迁的原因不同。在前行为合法合规的前提下，政府依法出台征地搬迁政策，当事人对搬迁政策不满，便不能提起民事诉讼。同样，对于依附于被征集体土地上的宅基房补偿问题不满，也不能向法院提起民事诉讼。

关 键 词：采煤塌陷 致损案件 司法实践

引 言：采煤塌陷作为矿产开采不可避免的地质灾害在全国主要煤炭城市均有发生，给当地居民生命财产安全带来巨大威胁。尽管各级政府针对采煤塌陷区生态治理问题出台了很多政策，但因煤炭开采的持续性特点，严重制约了生态环境的修复进程。同时，因塌陷区搬迁补偿问题而引发的诉讼亦不在少数。但针对采煤塌陷的研究多集中于生态修复领域，单纯针对案件的研究并不多见，因而有必要对此类案件做适当分析，以促案件公正审理。

采矿塌陷是与井下开采矿产相伴生的一种人为地质灾害，是指由于矿下开采矿产资源，引起矿产上覆岩层和地表的下沉从而导致大量土地沉陷的现象。 因煤炭开采形成的塌陷可造成房屋裂缝或倒塌、地下水位下降、良田被毁、道路破坏恶果。以安徽省淮南市为例，由于大规模的煤炭开采，淮南市近十分之一的土地发生了沉陷。《淮南市采煤沉陷区综合治理利用规划》透露， 2013年底，全市塌陷面积约220平方公里，涉及27个乡镇，涉及居民31.1万人，占全市总人口的12.8%。这个规划还说，随着今后沉陷范围的进一步加大，2020年后，全市最终塌陷面积将达到687平方公里，这大约是100个杭州西湖的大小。

由此可见，采煤塌陷已经成为涉矿城市的重大环境问题，严重影响人民群众的生命财产安全，制约社会经济发展的瓶颈，如果处理不好可能会产生严重的社会危机。各地涉矿政府为应对这类问题，也出台了相应的规划和政策，努力开展采煤塌陷区生态修复工作，并明确采煤塌陷区的搬迁补偿问题。例如河北省唐山市出台的“《唐山市压煤村庄搬迁管理暂行办法》”，安徽淮南市出台的“《淮南市采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿办法》”。

尽管政策的出台，给采煤塌陷区治理及搬迁工作指明了方向，但眼前的征地搬迁矛盾，财产补偿争议并不能完全通过协调解决，进而频频引发诉讼。因采煤塌陷致损引发的案件主要集中于居民房屋补偿搬迁及场（厂）站企业补偿搬迁两大类。笔者以五个法院判例为线索，对采煤塌陷致损类案件中的典型问题试做分析，以期对该类案件的处理提供有益之处。

一、采煤塌陷区居民房屋补偿搬迁类案件。

针对塌陷区村民搬迁补偿问题，塌陷区地方政府多已出台明确的征地搬迁补偿政策，通过政府文件对土地征收方案及搬迁补偿问题进行明确。如安徽省出台的《安徽省采煤塌陷区综合治理工作方案》中明确指出，“采煤塌陷区土地为农用地的，无需办理农用地转用审批。对于城市规划区外的塌陷土地，原则上不征为国有，对其塌陷造成的损失，按照《矿产资源法》的规定，由采煤企业一次性给予赔偿，赔偿标准比照征收土地补偿标准执行。《淮南市采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿办法》中规定，“原有村庄宅基地由采煤企业征收，农村原有宅基地面积超出新宅基地面积的部分，按照现行征收建设用地的有关标准由采煤企业予以补偿。” 

尽管各级政府出台了相应的搬迁补偿政策，但因征地搬迁问题本身具有较大的伸缩性，往往一个片区内都会出现不同的补偿结果。因此，部分村民便会诉诸法院，通过诉讼手段解决。然而，诉讼结果往往不尽理想。

【案例一】河北省唐山市中级人民法院审理的上诉人赵宗国（原审原告）与被上诉人开滦（集团）有限责任公司（原审被告）、开滦（集团）有限责任公司林南仓矿业分公司（原审被告）恢复原状二审上诉一案中。经二审法院审理认为，被上诉人在本案所涉区域开展采矿行为符合相关法律规定，上诉人赵宗国诉请要求二被上诉人停止实施采矿行为及择地重建居住房屋，不属于民事案件的审理范畴；对于上诉人赵宗国诉请对涉案房屋恢复原状，因该房屋位于采煤塌陷区域，房屋主体结构已实际受损，不能居住，恢复原状亦无实际意义，本院不予采纳。故原审裁定驳回赵宗国起诉并无不当，本院予以支持。

针对该案,笔者认为，二审法院以不属于民事案件的审理范畴为由驳回上诉人要求停止实施采矿行为，实质是以采矿行为合法为由否定上诉人的诉请。其法理依据在于，国家给煤炭企业颁布采矿许可手续，即表明国家对采矿必然导致的土地塌陷致损结果予以认可，本质是国家对公共利益的协调，通过法规政策手段将表象为侵权的塌陷致损行为合法化。因而，在政府文件中明确煤矿企业对于塌陷致损结果予以补偿而非赔偿。

【案例二】淮南市中级人民法院审理的上诉人（原审原告）赵祝林，上诉人（原审原告）赵彭彭，上诉人（原审原告）赵春与被上诉人（原审被告）淮沪煤电有限公司丁集煤矿财产损害赔偿一案中。原审原告诉称，因原审被告采矿行为引发的土地沉陷致使其房屋受损，要求原审被告赔偿其财产损失5万元人民币，原审法院以该案不属于民事案件受理范凑为理由，驳回原审原告的诉请。原审原告不服，上诉至二审法院。经二审法院审理认为，安徽省人民政府办公厅关于《进一步做好采煤沉陷区居民搬迁安置补偿》工作的通知（皖政办【2008】58号）规定沉陷区村庄搬迁补偿，可采用按人口支付搬迁安置费或据实补偿两种方式。具体补偿方式及补偿标准，由所在省辖市人民政府根据当地实际与采煤企业协商确定。《淮南市采煤沉陷区农村集体土地居民补偿搬迁安置暂行办法》（淮府办【2009】70号）规定了具体补偿方式和补偿标准。由于政府文件已经对采煤沉陷安置作出规定，应当按照政府相关文件精神处理。淮沪煤电有限公司2008年取得采矿许可证，淮沪煤电有限公司丁集煤矿2009年5越31日取得煤炭生产许可证，属于合法开采煤矿。凤台县人民政府已经按照皖政办【2008】58号文和淮府办【2009】70号文的规定，发布公告公布搬迁安置方案和标准，均应当按照该搬迁安置方案和标准进行搬迁安置，赵祝林、赵彭彭、赵春再以侵权提起诉讼，是对搬迁安置方案和标准不认同，不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定的人民法院受案范围，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

从案例二中的法院判决可以看出，在当地政府已出台相应的采煤塌陷区搬迁补偿政策后，当事人以房屋因塌陷而受损为由提起侵权之诉，法院会驳回起诉或可能直接不予受理。

对此，笔者认为案例二中法院裁定驳回诉请，是将采煤塌陷导致的村庄搬迁等同于日常的征地搬迁行为。《中华人民共和国宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。该条文，也给土地征收及补偿问题给予明确肯定。同时，《中华人民共和国矿产资源法》规定，“矿产资源属于国家所有”。结合上述条文来看，笔者认为，法院裁定驳回起诉的法理支撑点在于“公共利益”。采矿企业取得合法开采手续，即表明国家对采矿行为的认可，作为对公共利益具有绝对话语权的国家，在颁布合法开采手续时已表明对采矿所涉公共利益的取舍予以判定。

由此可知，国家对采矿行为而必然导致的塌陷损害，即对塌陷另一类人利益的侵害并不持绝对的否定意见。因而，由政府出台政策对采煤塌陷区集体土地进行征收，对该区域居民实施搬迁，体现政府代表国家对两方利益的协调，以实现整体利益的最大化。

因此，上述两则案例中，法院在判决书中无一例外的强调煤矿企业采煤行为的合法性。肯定采煤行为的合法，否定了主张停止采煤行为的可能性，也给当事人主张依侵权责任进行赔偿设置了障碍。在法院看来，采煤塌陷导致的征地搬迁与城市建设导致的征地搬迁在法理上并无本质区别，只是引发搬迁的原因不同。在前行为合法合规的前提下，政府依法出台征地搬迁政策，当事人对搬迁政策不满，便不能提起民事诉讼。同样，对于依附于被征集体土地上的宅基房补偿问题不满，也不能向法院提起民事诉讼。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。

基于此，笔者认为，若采煤塌陷所造成的损害未达到搬迁的必要或塌陷区域所在地政府未对塌陷区出台征地搬迁政策，即公权力机关并未直接介入其中实施法理上协调公共利益的行为。那么，因采煤塌陷导致的居民财产损害赔偿纠纷，仍应当由侵权法直接予以调整，法院当予以受理并依法判决，如以下案例三的情形。

【案例三】山东省曲阜市人民法院审理的原告许某某诉被告兖州煤业股份有限公司兴隆庄煤矿（以下简称“兴隆庄煤矿”）、曲阜市陵城镇南庄河西村村民委员会（以下简称“南庄河西村村委会”）财产损害赔偿纠纷一案中。法院审理认为，被告兴隆庄煤矿的采煤行为导致土地下陷，进而导致原告的房屋严重受损，理应对原告的房屋损失进行补偿。为此，被告南庄河西村村委会代表该村村民和集体与被告兴隆庄煤矿就补偿问题进行了充分协商，达成一致意见，并在曲阜市人民政府压煤搬迁村庄办公室、曲阜市陵城镇人民政府监管下签订了补偿协议书，被告兴隆庄煤矿已按补偿协议向被告南庄河西村村委会拨付了全部补偿款17600000元，已履行协议约定的全部义务，其与被告南庄河西村村委会的斑裂补偿问题已经终结。被告南庄河西村村委会负责制定村民房屋补偿分配方案，并按补偿分配方案向村民发放补偿款；但因房屋斑裂严重，原告在诉讼前申请了对自己房屋的价值鉴定，因按补偿分配方案确定的75000元补偿款不能完全弥补自己的房屋损失，且被告南庄河西村村委会对原告房屋的评估报告无异议，故应按鉴定书上的数额对原告的房屋损失给予全额补偿。遂判决曲阜市陵城镇南庄河西村村民委员会再偿付给原告许某某房屋补偿款52363元，并支付评估费3000元。

由此可见，因采煤塌陷而引发的居民财产致损问题，在政府未明确征地搬迁之前，采矿企业对因塌陷造成的损害有补偿义务，法院不能以不属于民事诉讼受案范畴为由驳回起诉。与此同时，笔者注意到，法院对村委会代表村民与煤矿企业签订补偿协议并不持否定态度，且认可该补偿协议对煤矿、村委会所具有的约束力，进而免除煤矿另行补偿的责任。对此种村集体代表村民签订补偿协议的方式是否合理合法，笔者在本文中不做赘述。

但是，针对案件本身来看，法院在裁判文书中认定，因协议中明确“河西村村委会负责制定村民房屋补偿分配方案，并按补偿分配方案向村民发放补偿款”，且河西村村委会已全额收取煤矿拨付的补偿款项，河西村村委会应当作为补偿主体承担责任。按照此种说理逻辑，笔者认为，不应将本案的案由定为财产损害纠纷。如法院认为兴隆庄煤矿不应再承担责任，应由河西村村委会作为责任承担主体，那么原告主张承担赔偿责任的对象应为河西村村委会，而许某某与河西村村委会系个人与集体之关系，其诉求缘由系作为个人的许某某对集体内部补偿款分配问题产生异议，而非财产损害。

二、采煤塌陷区场（厂）站企业补偿搬迁类案件

因采煤塌陷区居民搬迁并不涉及经济效益问题，更侧重于两方公共利益的协调，因而政府会根据本地经济发展水平，结合征地搬迁的规定出台明确的补偿标准以供执行。而基于场（厂）站企业追求预期经济效益的目的，搬迁必然造成经营环境发生重大变化，前提投入可能化为泡影。又因不同场（厂）站企业前期投建成本及盈利能力不尽相同，无法规定统一标准。因此，此类搬迁补偿多采取双方协商或第三方评估方式解决双方有关补偿数额的争议。对此，部分地方政府仅出台概括性管理办法或指导意见，如淮南市采煤沉陷综合治理办公室发布的《采煤塌陷区综合治理指导意见（之六）—关于采煤塌陷区场（厂）站补偿评估工作的指导意见》。该意见出台主要是解决在塌陷区范围内场（厂）站、采煤企业和场（厂）站企业主针对补偿问题多次协商未果且争议较大、久拖不决的情形。

【案例四】安徽省淮南市潘集区人民法院审理的淮南市军宁洗煤加工有限公司（以下简称军宁公司）与淮南矿业（集团）有限责任公司潘二煤矿（以下简称潘二矿）因财产损害赔偿纠纷一案。经法院审理查明，2008年8月，李宁在淮南市潘集区泥河镇谢街村瓦沟沿村民组租用12.5亩土地筹资兴建军宁公司，从事煤矸石洗煤加工的生产和销售。至2009年，军宁公司的厂房、设施和机械设备因潘二矿采煤造成下沉损毁而无法正常生产。2009年10月1日，淮南市潘集区人民政府发布搬迁公告，军宁公司也在搬迁范围内。后经多方协商，2011年8月，由淮南市潘集区泥河镇政府、军宁公司、潘二矿共同组成清查小组对军宁公司的厂房设施及机械设备进行了清点丈量并逐项登记造册。并由三方代表签字确认。后双方当事人就赔偿方案未达成一致意见。军宁公司未进行搬迁，致使现在的厂房设施及机械设备沉陷被水淹没。2014年11月28日，根据军宁公司申请，法院依法委托安徽省国华建设工程项目管理有限公司对军宁公司的厂房、围墙、排水沟、场地、设备基础等土建部分的工程造价进行鉴定，鉴定结果为：军宁公司的厂房、围墙、排水沟、场地、设备基础等土建部分的工程造价为608108元。

法院认为，潘二矿的采煤行为事实上造成军宁公司的财产受到损失，且没有在合理的期限内进行补偿，因此，应当予以赔偿。军宁公司诉请的机电设备有军宁公司提供的明细表上明确的价格标注，潘二矿工作人员在明细表上签字确认，属于对该机电设备及价格的认可，但机电设备可以先行搬迁，军宁公司没有进行搬迁，致使机械设备随着塌陷淹没损毁，其对机械设备的扩大损失存在过错，应当自行承担责任。对于土建工程，经鉴定造价为608108元。电气机械设备安装费用，军宁公司提供了相关的预算、审核表，潘二矿虽然提出异议，但没有提出证据加以支持，应视为其对军宁公司提供的损失证明的认可。故对军宁公司土建造价608108元，电气安装工程造价140380.45元，合计748488.45元，予以认定。军宁公司诉请按70%予以折旧，予以支持，即523941.92元。同时，法院认为，在人民政府没有发布正式的搬迁公告前，作为一个私营企业，不可能提前知道哪里要塌陷，故对潘二矿抗辩称2006年已产生采煤塌陷影响，军宁公司为故意抢建，应由军宁公司自行承担责任的意见不予采纳。遂依照《中华人民共和国物权法》第三十七条，《中华人民共和国侵权责任法》第十九条之规定判决潘二矿赔偿军宁公司财产损失523941.92元。

【案例五】安徽省宿州市埇桥区人民法院审理的朱振华与淮北矿业股份有限公司桃园煤矿、宿州市埇桥区国土资源局房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案。经法院审理认为，公民的合法财产受法律保护，原告朱振华所属的养猪场坐落在桃园区，在搬迁补偿中，理应依照赔偿标准得到补偿。本案中，被告桃园煤矿与被告宿州市埇桥区国土资源局签订《朱曹家搬迁协议》，采取大包干方式，由被告宿州市埇桥区国土资源局实施，补偿费用按照标准由桃园煤矿付给埇桥区国土资源局，包干补偿费用共计68万元。因此，被告桃园煤矿不应再支付征地补偿费用。而应由被告宿州市埇桥区国土资源局承担。原告猪场建筑面积938.39平方米，仓库建筑面积160平方米，补偿标准每平方米300元，补偿费1098.39平方米300元=329517元，原告已领取122394元，应予以扣除。即应得赔偿款为207123元。遂判决被告宿州市埇桥区国土资源局支付原告朱振华征拆补偿费207123元。关于原告要求被告承担厕所，院墙，涵桥，压水井的补偿费用，被告桃园煤矿提出异议，且未予评估。对此诉讼请求，本院不予支持。

结合上述案例来看，笔者有以下认识：

1、因采煤塌陷而导致的搬迁系基于公共利益需要而执行的搬迁行为，具有绝对的执行力。煤矿企业与致损方因赔偿标准不能达成一致并不阻碍搬迁行为的实施。在政府发布搬迁公告后，因当事人对可移动设备拒绝搬迁而导致的损失，即便双方对赔偿数额已达成一致，一旦媒矿企业提出抗辩，法院便不会对该笔损失的主张予以支持。

2、法院尊重煤矿企业与受补偿方基于意思自治协商确定的补偿方案，甚至是煤矿企业与政府部门、村集体组织之间以总体包干形式确定补偿数额，法院均持认可态度。对于政府部门、村集体组织采用包干形式是否会违背受补偿方的意思表示，以及煤矿企业会否借此规避自身赔偿责任，笔者在本文中不做赘述。对于依政策不能确定补偿数额或经协商针对补偿数额不能达成一致的财产应当依法进行评估。如未经评估，补偿具体数额无法明确，法院判决存在障碍。当然并非一经评估，法院必然支持，依法评估仅是能够作为诉讼主张的前提。因此，当事方必须结合案情及政策法规，分析该财产是否属于应赔之列方可决定是否评估，以避免诉讼风险。

3、案件定性问题。案例四中，潘集区泥河镇政府仅作为监管辅助机关参与到双方赔（补)偿事宜中去，并未替代任何一方签订补偿协议。潘二矿与军宁公司仍为采煤塌陷导致的财产损害侵权案件。对此，法院在判决中也予以体现。而在案例五中，宿州市埇桥区国土资源局与桃园煤矿签订《朱曹家搬迁协议》，替代桃园煤矿作为补偿义务主体，桃园煤矿作为侵权主体的补偿责任已不存在，原先侵权关系同时转化为合同关系，因而宿州市埇桥区人民法院将案例五的案由定为房屋拆迁安置补偿合同纠纷。相比较案例三中，曲阜市人民法院在河西村村委会已替代兴隆庄煤矿作为责任主体的前提下，仍将案件定性为财产损害纠纷的做法，笔者更赞同案例五中宿州市埇桥区人民法院的做法。

三、采煤塌陷致损类案件司法实践应注意的共性问题

伴随煤炭企业效益下滑，同时为配合全国范围内去产能的大方针，不少煤炭企业对经济效益较差的矿井多采取关闭措施，这在一定程度上减轻了部分地区土地塌陷下层的进度。但作为基础能源产业，煤炭开采仍将长期持续，由此而产生的塌陷致损类诉讼案件仍将长期并存。

因此，笔者认为，在处理因采煤塌陷致损案件时应慎重对待，不可将案件与一般侵权案件混淆。特别是在处理法律与政策关系问题上，亦不可盲目偏执一方，应当按步骤循序渐进分析案情，以求理清当事方之间的法律关系，避免因不当之诉引发更大矛盾：

首先，要分清塌陷致损对象是集体土地上的居民房屋还是场（厂）站企业，把握案件处理方向，避免照搬补偿标准及盲目评估情况的发生。

其次，在确定致损对象后，必须结合当地政策法规分析案情，在处理采煤沉陷案件时，法院更倾向于适用本地出台的政策法规。因此，不可照搬法律条文，应以“政策先行，法律保障”作为论理依据。

第三，确定政府部门、村集体组织在涉案征地搬迁过程中所扮演的角色。各地在处理采煤塌陷区搬迁问题时，政府部门、村集体组织工作方式伸缩性较大。如政府部门、村集体组织已作为责任承担主体参与搬迁补偿工作中去，则必须考虑煤矿企业再作为诉讼主体是否适格，避免因诉讼对象错误而增加诉累。

最后，综合上述情况归类案件，确定案件属于财产侵权类民事纠纷，还是属于对政策不满的行政纠纷，进而分析当事人的诉讼请求是否合法合理，并由此确定争议财产评估的必要性。