摘 要：本文从天津突然出台的汽车限牌令入手，分析了其法律依据，并由此深入探讨了这背后的行政权力自我扩张的原因问题，并提出管控意见。在逐步进入行政国家时代时，提醒公众审慎对待行政权力的自我扩张，警惕其不合理的扩张部分。
关键词：限牌 行政权力 自我扩张 管控
研究背景：2013年12月15日晚间，天津市政府突然召开新闻发布会。在新闻发布会上，天津市交通港口局局长武岱宣布了《天津市人民政府关于实行小客车总量调控管理的通告》决定，从2013年12月16日零时起，在全市实行小客车增量配额指标管理，增量指标必须通过摇号或竞价方式取得。消息一传出，12月15日当天众多天津的4S店挤满了抢购的市民，4S店也挂出了连夜经营的通知，人山人海抢白菜的架势一如当年北京限牌政策之前的火热景象。天津的二手车市场过户大厅当天晚上也是同样灯火通明，众多购车者抢在零点前,排队等候过户。而在一旁还有一大批在其他城市限牌政策出台后滋生出的“异地上牌”、“摇号黄牛”等灰色产业链条也跃跃欲试。这一切都让我们看到了行政权力的巨大能量。使得我们有必要审慎的看待该政策背后的法律问题。
一、限牌政策既不合法又不合理
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。汽车限牌主要是指政府通过制定公共政策跟制汽车上牌数量进而控制汽车数量从而达到治理交通拥堵并改善环境质量的目的。[2]首先，天津市政府的“突然袭击”在立法程序上是有瑕疵的，如此重大的公共政策制定竟采取突击发布，立即实施的办法，显然不能令人信服。哈贝马斯就曾认为：民主的立法过程本质是一个伦理性的商谈过程,任何法律的制定,只有经过人民大众的公开的理性的商谈和辩驳,最后达成的共识才是真正有效的法律,这样的法律也自然会得到人民的心悦诚服的遵守,这是实现民主法治国的“规范性前提”。[3]更糟糕的是在各地政府在纷纷出台“限牌”“限行”等公共政策后，这些“先行”城市的交通状况并没有得到预期的改善。
众所周知，普通民众购买汽车后，并不能直接上路行驶，为了社会公众利益，需要对驶上公路的车辆进行有效管理，这就催生出“车牌”这一汽车上路凭证，从本质上看“车牌”的颁发是一种行政许可。根据我国《道路交通安全法》我国实行机动车登记制度其中第九条详细规定了登记的条件： 申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明。（二）机动车来历证明。（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证。（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证。（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。这就意味着只要符合上述条件，任何车辆都可以取得“车牌”合法上路。我国《行政许可法》第十七条明确指出,“除本法第十四条、第十五条规定的以外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。”而根据第十六条第四款的规定,法规、规章为实施上位法对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。显然,《道路交通安全法》并未对机动车牌照的获得做出另外的规定,由此可见,各地方的地方法规和规章都是明显违背了上位法的规定，实质上增加了行政许可的条件。如汽车“限牌”、“房屋限购”、“政府指导房价”这类行政举措历来就是我国法治进程中一系列乱象的组成部分。更让我们看到比直接违反《行政许可法》更值得深思的顾虑，即行政权力的自我扩张。
二、行政权力自我扩张原因分析
传统意义上的行政权力的概念是建立在孟德斯鸠“三权分立”的理论基础之上的，可表述为“行政权是国家行政机关执行法律管理行政事务的权力。”自启蒙运动以降,自由、平等、民主权利的观念深入人心,伴随着市场经济的发展，市民社会的成长和权力分立体制的确立。[4]现代法治社会的三大基石逐步稳固。西方国家逐步都建设成为了宪政法治国家。从那时起，行政权力就没有停下过自我扩张的脚步。
行政权力扩张的正常模式应先由立法机关授权,行政机关依法行使权力,然后在权力范围内通过自已的规章或规定巩固自身权力范畴。随着人类社会的复杂演进过程,行政权呈不断自我扩张的趋势，。这一趋势的出现不仅基于行政权力本身的公共利益性和强制性,而且更符合强烈的社会需要，是自然的和不可避免的。这种扩张有两种后果，一种是行政权力的自然增长，属于正常现象；还有一种就是恶性膨胀，正如孟德斯鸠本人所言：“一切有权力的人,都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才停止。”[5]本文着重探讨权力的自我恶性膨胀，本文认为其主要原因如下：
1.行政权力有着与其他权力相同的自我膨胀的本性
权力有自我膨胀的本性，行政权力尤其如此，在缺少制约的情况下，行政权力倾向于逐步垄断所有社会资源引发普遍而严重的腐败，不但会加重纳税人的经济负担，而且还会彻底败坏整个社会的风纪。民众也就变得不再指望靠自身奋斗来向社会上层运动，转而趋附于行政权力，以便能捞取剩余的那点残羹冷炙。
2.社会进步形成的管理真空地带需要行政权力接手
工业革命以来的人类社会进入了快速发展的时期，这一时期工业文明，大众传媒的高度发展，给社会各个领域带来深刻的变化。导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化,其具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增。[6]在此情况下，立法机关由于种种限制，无法及时对此作出反馈，立法工作与社会实际发展逐步脱节，且愈演愈烈。故而，在这一系列复杂变化下，社会对行政权力扩张的需要也就毋庸置疑了。德国魏玛政府的崩溃及“纳粹”的迅速掌权就证明了这种趋势下，新的社会对行政权力的扩张是多么渴望。行政权力自上而下的命令式特点，使其对于对于行政事务处理更有效率，更符合现代社会发展的潮流。
3.我国行政权自我扩张的特殊原因
我国行政权力自我扩张的原因除上述以外，也有其特别之处。从几千年来长期历史发展来看，中国始终未能摆脱中央集权大一统式国家的宿命，庞大的官僚集团统治力量裹挟着“礼”、“宗法”等传统价值观，使得其至今也是几乎“数目字不能”[7]的国家。强大的“官本位”思想至今还根植在国人心中，“信访”不信“法”的现象生动的反映了这一问题。这样的情况进一步滋长了行政权力的骄纵。行政的自我扩张到令人瞠目结舌的地步，几乎将一切权力据为己有，混为一谈。
另一方面，建国以来，我国一直实行高度的计划经济体制，行政命令代替了市场规则，行政权力掌控了几乎所有重要的社会经济资源，官员权力极大，责任却不值一提。虽然随着改革开放后，社会控制逐步放宽，但计划经济时期的影响力尤在，行政权力任然在借助新的历史条件继续自我扩张、膨胀。前文所述一系列政府举措既是明鉴。
三、行政权力的自我扩张的管控路径
以上所述可以看出，行政权力的自我扩张的趋势在所难免，且部分扩张是可以理解的，我们也乐于看到和接受。但值得警惕的是行政权力的恶性扩张带来的后果。行政权力的扩张必然突破原有的权力范围,随着现代行政活动中自由裁量权使用越来越频繁,同时由于“徒法不足以自行”行政权力最后仍然是由具体的人来控制使用,就有可能为了攫取个人或小团体利益而不顾社会公共利益滥用其手中的行政权力。
1.行政权力管控路径的域外经验
随着行政国家的兴起和发展，未来行政权力的自我扩张与日俱增，因此对行政权力加强管控势在必行。从西方行政法治发达国家的经验来看在自由资本主义时期,主要是通过议会制定的法律和法院的司法审查来限制或者严格控制行政权,行政国家兴起后,在行政权大举扩张的情况下,“议会+法院”的限权或者严格控权模式产生了危机,对行政权的制约在更大程度上必须求助于行政程序。[8]大陆法系率先开始程序化趋势，在奥地利于1925年通过了《普通行政程序法》后，各国纷纷跟进。而英美法系主要是从罗斯福新政时期后由于行政权力的急剧扩展，才是人们注意到这一问题，并终于在1946年通过了《联邦行政程序法》(APA),该法对行政程序的一般原则、规章制定(rule making)以及行政裁决(adjudication)程序作了规定,体现了行政活动的公开、参与、公正等程序原则。在美国的影响下,各国纷纷制定或修订行政程序法典,出现了行政程序法典化的第二次高潮。[9]
2.行政权力管控路径的我国状况
从上文可以看出国外应对行政权力的扩张采取的路径基本是先制定行政组织法，而后逐步发展了行政程序法，并一直伴随着司法审查制度。而我国与其他国家不同之处在于先发展了行政程序法，而后出现大量的行政行为法如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。这种模式就目前来看并不成功，大量的行政违法现象广泛的存在于我们的社会，并没有因为如此多的行政行为立法、行政救济立法而改善。
3.供参考的解决思路
（1）加强行政组织法立法工作
我国的行政法立法模式缺少完善的行政组织法。行政组织法的欠缺导致了行政组织的不规范，从而增大了对行政行为法和行政救济法的需求。[10]故，我国亟需加强国务院组成部门组织法和地方各级政府组织法。为此，需要行政体制改革予以配套，明确中央和地方各级政府的权力划分，落实权力和义务的承担者。
（2）强调权力制约权力
在我国行政权力历来一支独大，长期以来我国最高权力机关全国人大并没有发挥出应有的作用，为了更好地管控行政权力的扩张趋势，需要认真理顺执政党、政府、人大的关系，让政府真正做到对人民负责，同时也能更好的推进立法工作，加速法制建设。
新修订《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围，改善司法管辖权与行政区划重叠的问题，降低行政权力对司法审判的影响。这样通过强化司法权对行政权的审查，使更多的行政权力运用处于监督之下，从而加强对行政权力的管控。同时，行政权力的自我监督也是极其必要的。现行的党纪监察制度存在着对权力比较集中的官员缺乏监督能力的问题，应当积极探索新的自我监督手段，比如借鉴我国香港地区的“廉政公署”模式，保证其独立工作，使监察机构在运作过程中减少干扰。
（3）来自社会权利的监督
第三次工业革命的浪潮席卷下，全球进入了信息化时代。中国社会正经历巨大变革，大众传媒的发展使得人与人之间的交流空前便利，于是借助互联网的力量，公民社会正在逐渐孕育成熟。“网络反腐”的力量已为世人所见，这种信息的传播是快速、互动的，有着传统媒体不可比拟的优势。对此不应予以打压，而要以宽松的管理，发挥其对行政权力的全方位监督能力。
四、结语
“无论在普通法国度还是在大陆法国度,贯穿于行政法的中心主题完全是相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制(Legal Control)”[11]这里讲的政府权力即行政权力。在政府行政权力自我扩张至此的今天，我们务必提高警惕，防范其恶性膨胀，危害纳税人权益。只有真正落实了“权”“责”统一才能更好的增进公共利益，管控好行政权力。
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5.佘碧平:《现代性的意义与局限》,上海三联书店2000年版
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7.【美】黄仁宇：《万历十五年》北京：中华书局，2006年版
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[1] 陈宏光，安徽大学教授、博导，安徽徽商律师事务所律师；芦长星，安徽大学法学院宪法学与刑法学2013级研究生，律师。
[2] 卜瑜婷：《广州市汽车限牌政策的合理性分析》，载《经济研究导刊》2013年第34期，第51页
[3] 【德】哈贝马斯：《在事实与规范之间》,童世骏译,生活 读书 新知三联书店2003年版,第206-233页
[4] 佘碧平:《现代性的意义与局限》,上海三联书店2000年版,第84一85页"
[5] 【法】孟德斯鸠：《论法的精神》北京：商务印书馆，1997年版
[6] 季涛：《行政权的扩张与控制--行政法核心理念的新阐释》载《中国法学》1997年第2期81页
[7] 【美】黄仁宇：《万历十五年》北京：中华书局，2006年版
[8] 石佑启：《论行政法与公共行政关系的演进》载《中国法学》2003年第3期
[10] 徐继敏：《中国行政法发展：现状、瓶颈与思路》载《法治研究》2012年第5期
[11] 【印】M.P塞夫：《德国行政法—普通法的分析》，五南图书出版公司，第4页—转引自季涛：《行政权的扩张与控制》载《行政法学研究》1997年第一期
皖公网安备 34010402703195号
