解析超生子女户籍权

 作者：姚炜耀 

【摘要】  受相关规定的影响，长期以来部分私生、超生子女的落户程序异常复杂，有些因违反计划生育制度出生的孩子由于种种原因不能落户，导致此后的入托、上学、就业等基本权利受到部分剥夺，甚至影响到少数孩子今后违法、犯罪的处罚量刑等问题。
【关键字】  超计划生育子女  户籍权

所谓“户籍”是指对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿，记载的有自然人的姓名、出生日期、住所地、亲属、婚姻状况、收养、死亡等事项。户籍是确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件，也是证明公民国籍的基本依据。“户籍权”也就是自然人所应享有的上述权利，应属于公民最基本的权利。目前我国有关户籍制度的规定散见于《户口登记管理条例》和其他规定中，还没有制定户籍法，自2003年以来，十届全国人大一次会议就有30多名代表提出制定户籍法议案，他们认为1958年全国人大常委会制定的《户口登记管理条例》已经不适合国家经济社会发展需要，改革我国现行户籍管理制度势在必行。
案例一：2007年，杨某来到省律协未保委秘书处寻求帮助。十年前他曾在合肥市区看到一名6岁流浪男孩,于是杨某就收留了他（由于法制观念淡薄没有报警或送往民政部门），并和男孩共同生活（杨某妻子去世，几个孩子都成家并搬出）。十年间，杨某为了确立收养关系，让男孩上学的问题一直奔波于民政、公安部门，可是直到现在也未能办理到收养证和户籍证。孩男知道自己身世和办理收养、入户的种种困难后，离家出走(后多方查找得知男孩其是生父母超计划生育后一直没有入户而被遗弃的）。
案例二：2008年，省律协未保委秘书处接到来电咨询，一名家长非常急切的寻求帮助。他和爱人违反计划生育规定超生一子，被处一定数额罚款，但由于家庭贫困交不起罚款，导致孩子迟迟不能入户。如今孩子已经十几岁了，但还是无户籍人员，期间家长找到有关部门反映情况，但不知因何原因，孩子的户籍问题依然没有解决。
一、我国现行超计划生育处罚未执行完结的未成年人入户情况

  笔者了解到，一般公安机关派出所的新生儿上户规定需要提交的证明有：1、新生儿出生医学证明。2、计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明和计划外生育指标证明。3、父母户口本。4、父母结婚证。我国法律并没有强制规定新生子女上户口必须提交计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明和计划外生育指标证明。但在实际工作中，没有计生部门出具的生育指标证明或计划外生育处罚完结证明和计划外生育指标证明，一般是不可能顺利入户的，这也导致了我国“黑户”群体的普遍存在。
二、目前我国超生子女登记入户现状

  笔者认为，我国实行的计划生育制度，符合国情，此项制度使我国人口的增长同经济和社会发展相适应，具有科学性、前瞻性和有效性。
但目前做法中对违反计划生育制度后的处罚措施部分延伸到无过错的孩子身上，就违法了法律的公平、正义等原则，上述的两起案例充分说明了问题的严重性。虽然部分地方政府也都尝试性的出台一些规定或办法试图解决问题，但笔者查阅了有关资料，发现某些地方曾短暂放宽入户条件，主要是配合户口整顿和掌握各户籍管理区域内常住人口、暂住人口和流动人口的情况和数据资料。内容涉及对出生、死亡、迁出、迁入等未及时办理有关手续的，要依照有关规定办理申报户口、注销户口等登记手续。对没有申报户口的超计划生育的出生人口，要准予登记。具体比如“2000年1月1日第五次全国人口普查前，我国将进行一次全面的户口整顿，目的在于人口普查有详实的户籍资料，对没有申报户口的超计划生育人口，将准予登记。这次户口整顿的重点是清理和掌握各户籍管理区域内常住人口、暂住人口和流动人口的情况和数据资料。此类制度对于超计划生育子女的入户提供了便利和依据，但这些规定毕竟是暂时的，很多地方的规定还具有地域限制和片面性。
也有些地方政府制定了地方性规定准许超生子女入户，比如黑龙江、福建等地，具体做法：同意超生子女办理入户手续，同时与计生委互相传达入户信息，具体处罚措施由计生委负责。但大多省份依然采取先处罚后入户的规定，这样更凸显出家庭经济条件差的孩子与经济条件好的孩子从出生就面临着基本权利的不平等。联合国儿童权利公约第二条、第七条等条款都明确规定未成年人自出生不受歧视和不公正待遇，并享有取得户籍的权利。同时我国的《国籍法》第四条规定：“ 父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。”《宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国民在法律面前一律平等。”上述条款明确规定了超生未成年人的基本权利。
户籍制度应当把户籍放在控制人口的个人信息上，而不是强加给户籍许多入户条件，毕竟户籍不应该是商品更不应该代表着某种特殊利益。经笔者了解，计划生育主管部门没有制定不缴纳社会抚养费不给落户的规定，不缴纳抚养费就不给落户是个别地方为加强管理制定的土政策。
笔者认为超生行为与登记入户属于两种不同法律关系，不能直接划上等号，对于超计划生育的孩子则更没有理由阻挠登记入户，毕竟孩子是无辜的，享有登记入户也是孩子的最基本的权利之一，不能让父母的违法行为后果转嫁到孩子身上。国家级立法对违法生育者规定的处罚责任只有两种：缴纳社会抚养费和承担行政处罚、纪律处分。对违法者本人或其违法出生子女再无其他处罚。为保证社会抚养费的缴纳，国务院《社会抚养费征收管理办法》规定了明确的征收程序和强制执行措施，这为计生部门独立处罚违法生育父母提供了充分法律依据和执行条件。但遗憾的是，实践中计生部门并不是主动作出社会抚养费征收决定，而是将责任转给公安部门，由公安部门审查违法生育者是否已经缴纳社会抚养费，并以此作为入户限制。④虽然目前很多地方政府加大力度解决黑户问题，但入户程序和时间的限制还是导致很多主观上愿意入户的部分群体丧失了户籍权，这看来有些矛盾，就如很多社会问题易疏不易堵一样，武断的把超计划生育处罚未执行完毕的孩子排除在户籍之外，其弊端远远大于处罚的目的，更违反了宪法等基本法律规定。所以“超生子女登记入户权”应当予以重视并给予制度保障。
三、超生子女登记入户法律制度的完善

  综上所述，笔者建议设置超生子女登记入户的法律条款：
1、设置超生子女登记入户法律条款，笔者建议采取全国性立法规定，全面且可操作性的解决超生子女黑户现象。
2、条款设计上可以在未来的“户籍管理法”中规定为新生子女，凭医学出生证明等材料办理随父随母落户，公安机关办理出生落户过程中，对发现有违反人口与计划生育法律法规生育的并没有接受处罚的申请人，应当接受入户申请并在办理落户手续后，及时通报当地计划生育部门。
3、建议《未成年人保护法》新增一条：对违法生育的未成年子女，在入户、入学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。
参考资料：
《我国户籍管理制度存在三大弊端—将制定户籍法》 中国青年报  2005年《联合国儿童权利公约》 1990年《我国户籍管理制度存在三大弊端—将制定户籍法》 中国青年报  2005年④佟丽华著作《未成年人法学—社会保护卷》 2007年