关于对农村土地流转中出现问题的分析

作者：吴金明

  [摘要] 在建设新农村和发展现代化农业的时代背景下,农村土地流转问题一直受到社会各界的广泛关注。目前，安徽省农地改革时间表已经敲定，为了提高土地利用率，助推农业现代化，增加农民收入，续推城镇化进程，进行规范、合理、高效、有序的农村土地流转势在必行。在未来若干年内，安徽省将以农村土地产权制度改革为核心，探索建立新型的农村土地流转制度。本文通过分析当前农村土地流转中暴露的一些问题，针对性的提出了一些设想，以促进安徽农村土地流转制度的改革，推动城乡发展和新农村建设和现代化农业发展。
[关键词]农村土地、农村土地流转、完善土地流转在我国，农村土地流转是农村家庭的土地通过合法的形式，将土地使用权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，鼓励和引导农村集体经济组织成员按照自愿原则，以其享有的农用地和集体建设用地等土地使用权，通过土地流转，开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。
一、我国农村土地流转的概述

  （一）农村土地流转的概念。
农村土地流转是指在土地所有权在自愿的原则下，合法的将土地占有、使用、收益和处分等权利或部分权利通过转让、转包、出租、互易、入股等方式转移给其他农户或经营者。
（二）目前国内学者对农村土地流转存在的观点。
我国对于农村土地使用权的流转随着经济社会的发展，相关法规的颁布，形成了不同的观点：
第一、有的学者认为我国现行农村土地使用权应实行自由流转的制度，农村集体所有的土地与城镇国有的土地都是我国土地的组成部分，因为城镇国有土地使用权可以自由流转，所以农村土地使用权应该与城镇国有土地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体经济组织之外的主体流转。
第二、另外一部分学者认为我国现行农村土地使用权应实行限制流转的制度，农村土地使用权是由农民从农村集体经济组织无偿分配取得的，是农民基本的生活保障，农民基于各种原因离开村集体经济组织后，如果农民落户于城镇，则其不再属于本集体经济组织成员，不应再享有农村土地使用权，而应将其农村土地使用权归还给其所在的集体经济组织，其原农村土地使用权上的不动产可以在集体经济组织内部转让，但不能将其转让给集体经济组织之外的他人。
第三、目前仅少数学者认为我国现行农村土地使用权应该实行禁止流转的制度，村民的农村土地使用权属于农民集体所有，村民对农村土地使用权只有使用权没有所有权，因此农村土地使用权一律不准转让或买卖。认为我国农村土地使用权应该实行严格的管理，禁止实行农村土地使用权流转制度。
笔者认为，我国农村土地使用权应实行自由流转的方式，使农村土地得到物尽其用的作用，充分发挥农村土地给农民带来的价值，促进农业规模经营，提高农业生产能力和农民收入水平，推进现代农业发展，但是土地在转让的同时，相关制度的完善也是必不可少的。
二、现行法律和政策对农村土地使用权流转的规定

  (一)《宪法》对农村土地使用权流转的规定。
我国《宪法》中规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。宪法的态度为农村土地使用权不可以流转。[1]
(二)《物权法》对农村土地使用权流转的规定。
我国《物权法》第一百二十五条之规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《物权法》第一百一十七条之规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”从上述两法条我们看出：农村土地流转就是农户用承包集体所有的土地行使占有、使用、收益的权利。[2]
(三)《农村土地承包经营法》对农村土地使用权流转的规定。
我国《农村土地承包经营法》第三十二条之规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。” 第三十三条之规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。” 第三十四条之规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。”农村土地承包经营法的态度为土地使用权可以流转。
（四）《安徽省国土资源厅贯彻落实〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》对农村土地使用权流转的规定。
根据《安徽省国土资源厅贯彻落实〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》，实行宅基地占用农用地备案核销制度，保障农村村民的宅基地权利。探索建立宅基地退出激励机制，农村村民主动退出依法取得使用权的宅基地的，由农村集体经济组织予以补偿或政府予以奖励，并采取经济或其他手段予以激励。[3]
（五）《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》对农村土地流转的态度。
根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第四条，切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。[4]
三、我国目前农村土地使用权流转的主要方式[5]
第一，农村土地互换。就是在村集体经济组织内部的土地，承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。
第二，农村土地出租。农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。
第三，农村土地股份合作。土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，是比较普遍的一种农村土地流转模式。
第四，农村土地入股。农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。
第五，农村土地转包。村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给渡给其他农户或经营者，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。
四、我国农村土地使用权流转存在的问题

  第一，土地流转风险防范机制不健全。
目前我国多数农户的土地流转都是无序的、私自的进行流转，由于缺乏健全的纠纷解决机制，一旦发生纠纷，农民的合法权益得不到有力的保护。而且,农民之间的法律意识淡薄，土地流转大多数只是口头约定，没有订立书面的流转合同，以至于在土地流转过后，产生较多的矛盾，有的农民即便签订合同流转合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手续，现实中存在着流转手续不规范、条款不完备等问题，造成土地流转关系的混乱，对耕地的保护和管理带来了很大的困难。[6]
第二，农村土地流转市场监管机制不完善。
我国农村土地流转没有统一的流转市场，流转土地信息不对称，配套的服务体系尚未形成，农民的土地交易信息系统也未建立，而其缺乏农用地价格评估制度,受让者对当地土地流转的实时价格、土地用途等信息无从了解。
第三， 农村土地流转缺乏相关的法律保障。
我国目前在土地流转方面的法律法规还处于相对空白状态。虽然《土地管理法》、《农村土地承包法》等对农村土地的性质、用途、流转原则等作了规定，可是条款过于陈旧，对我国农村的土地流转难以提供有效的指导规范作用。
第四，政府在农村土地流转过程中行政干预过多。
在当前，我国农村土地流转过程中，政府的干预，往往起到的是连接供方与需方的作用，农户之间流转土地受迁于政府，不利于我国农村土地使用权的自由流转。
五、我国农村土地使用权流转的完善

  第一，完善农村土地流转风险防范机制。
加强对土地流转的调查与分析，针对各地不同的状况，协助土地流转合同的公平制定，及时解决对土地流转同变更问题，减少土地流转的纠纷与冲突，规范土地使用权的流转。需要在土地承包使用权流转的过程中，引导农户坚持平等互利、协商一致的原则，签订统一文本格式的书面流转合同，明确流转土地的面积权属、流转的期限和起止日期、流转土地的用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、调价原则及方式、流转合同续签约定、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等内容。
第二，健全农村土地流转机制，为农村土地流转提供平台。
建立健全专业的农村土地流转市场体系，完善农村土地信息收集和发布制度。对依法取得的如农村集体经营性建设用地，要像国有土地一样，通过统一有型的土地市场，以公开规范的方式流转土地使用权，让农民在流转中分享土地收益。采取将流转的集体土地先依法征为国有土地，按国有土地出让、转让、抵押、出租的程序和方法办理有关手续。[7]只有让广大农民从自己土地流转中实现自身合法利益的最大化，才能调动广大农民珍惜土地、保护土地的积极性，积极同非法使用土地最斗争。才能实现根底的保护政策。
第三，建立健全农村宅基地使用权流转制度的法律法规。
我国农村土地使用权缺乏法律依据，应仿照《城市房地产管理法》制定一部完整的、系统的《农村土地使用权法》，详细规定农村土地使用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款，使农村土地的流转有法可依。[8]
第四，做好其他配套衔接工作。
有计划的对与农村土地流转有矛盾的法律、行政法规进行修订，如现行《担保法》严格禁止宅基地使用权抵押，应当予以修改。而且，政府也要作好各方面的应对措施，为符合农村土地流转制度提供指导和监督工作。如为土地流转市场建章立制，为农户提供法律咨询，为土地流转双方解决法律纠纷等。
结束语：笔者认为我国今后立法核心应当是完善农民的土地使用权，允许土地地使用权流转。农村土地使用权制度是一个新生的制度，是中国特色的社会主义市场经济发展到现阶段的必然产物，它事关广大农民的切身利益，是解决“三农”问题的重要措施，应当正确看待而不能刻意的进行遏制，否则就违背了市场经济发展的规律。笔者通过自己对我国农村土地使用权流转制度对现行立法中的一些肤浅理解和看法，想达抛砖引玉之作用，以求更多的有识之士参与研究，为立法者提供参考意见，促进我国的农村土地流转制度更加的完善。

参考文献：
[1]2004年3月14日《中华人民共和国宪法修正案》第十条。
[2]2007年7月10日《中华人民共和国物权法》第一百一十七条、第一百二十五条。
[3] 2014年7月25日《安徽省国土资源厅贯彻落实〈安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见〉实施方案》。
[4] 2014年6月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。
[5] 刘卫柏等:我国农村土地流转模式创新剖析。
[6] 赵敏、宗静，《初探我国农村土地流转机制》，《商品与质量·理论研究》2012年 3 期。
[7]王利明、尹飞、程啸：《中国物权法教程》，知识产权出版社2007年出版，第379页。
[8]徐建平：农村宅基地使用权流转模式探析.中国房地产出版社2005年出版，第12页。