大型群众性活动重大安全事故罪疑难问题研究

作者：尤金亮

摘 要：大型群众性活动重大安全事故罪中的一些疑难问题值得探讨。大型群众性活动的特点、行为人违反了哪些安全管理规定是认定该罪的前提，必须结合其他相关法规予以综合认定；该罪的客体是不特定多数人的生命、健康和重大财产的安全，而不是群众性活动的管理制度和社会秩序；从我国现行刑法的规定来看，该罪的主体只能是自然人，但应通过修改刑法增设单位主体；在司法认定中，注意区分该罪与其他责任事故罪以及玩忽职守罪的不同之处。

  关键词：大型群众性活动重大安全事故罪疑难问题 司法认定

  近些年来，随着经济的迅速发展和文化生活的不断繁荣，各种大型的群众性集体活动爆发式地迅猛增加，内容繁多，形式多样。大型群众性活动人数多、规模大、人员杂、不确定因素多、人员集中、疏散困难，因此管理起来非常困难，安全问题日益凸显，经常会出现坍塌、拥挤、践踏、失火、中毒等严重事故。2006年6月29日公布实施的《中华人民共和国刑法修正案（六）》增设了大型群众性活动安全事故罪。该罪是指举办大型群众性活动违反安全管理规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为。在理论界与司法实践中，对该罪依然存在较多争议，本文仅对该罪的相关疑难问题进行粗浅探讨。

  一、何谓大型群众性活动

  如果举办的是较小规模的活动，或者正常的生产作业，或者在交通运输业中，或者正常的教学活动中出现的重大事故，都不符合本罪的具体规定。在笔者看来，大型群众性活动至少具备以下三个特征：

  第一是规模大。至于何谓“规模大”，大多都是从参加的人数、所占场所的面积、持续时间的长短等方面作出大致的判断，在司法实践中往往缺乏统一的标准。2007年8月29日，国务院第190次常务会议通过了《大型群众性活动安全管理条例》，其中规定：“本条例所称大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动……”由此看来，“每场次预计参加人数达到1000人以上”是判断规模大小的标准。值得一提的是，这里的1000人并非实际参加的人数，而是在举办活动之前预测的可能参加的人数。如果根据经验和常识判断，可能会有超过1000人参与，但由于意外原因实际参加人数没有那么多，仍然不失为“大规模”。另外，该人数也不是整个活动的所有人数，而是“每场次”可能参加的人数。

  第二是群众性。“群众性”是指参加的人员范围非常广泛，不具有特定性，是面向社会公众举办的。虽然某一种活动可能是针对某些社会群体而举办的，比如篮球赛事的观众大都是篮球爱好者，人才招聘会的参加者大都是应聘人员，音乐会的参与者大都是音乐爱好者，但他们来自何方、年龄大小、民族种族、文化水平等都不具有确定性，也不排除其他人员的参加。特别是像焰火晚会这样的活动，没有任何的资格限制，无需任何入场票证，人员更为庞杂，更具有“群众性”的特点。

  第三是随机性。大型群众性活动的组织往往具有随机性特点，在何时举行、何地举行、以何种方式举行都是不确定的，或简单地说不具有职业性的特点。在车站、码头、民用航空站，每天都会有成千上万的人聚集在那里，这是一种常态，而且已经形成了较为固定的公共秩序和管理模式，因此，不属于大型群众性活动。一所大学里往往有一两万学生在同时上课，但上课的时间、场所、方式、参加人员等都是较为固定的，因而也不属于大型群众性活动。如CBA联赛，虽然比赛场所、参加球队具有相对的固定性，但比赛时间、入场观众都具有随机性，因而属于大型群众性活动。《大型群众性活动安全管理条例》规定：“影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不适用本条例的规定。”

  二、违反安全管理规定

  为建立健全大型群众性活动的安全事故防范机制和事故的应急响应机制，规范应急管理工作秩序，正确、快速和有效处置大型群众性活动中发生的事故，最大限度地预防和减少事故造成的人员伤亡和财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定，国家制定了相关的法律法规，地方政府也制定了各种各样的事故应急预案。具体包括以下几个方面的内容：

  第一，违反安全许可证制度。为了确保组织者具有相应的组织能力和应急处理的专业知识，落实责任，国家制定了许可证制度，对组织者的资格作了限制，并规定了举办大型活动应当提交的材料、日期、受理机关、审查程序等。未经允许而擅自举办大型群众性活动，或者擅自改变活动的时间、地点、内容或者扩大大型群众性活动的举办规模，都属于违反许可证制度的情形。但是县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动的安全保卫工作，由举办活动的人民政府、国务院部门负责，不实行安全许可制度，但应当按照本条例的有关规定，责成或者会同有关公安机关制订更加严格的安全保卫工作方案，并组织实施。

  第二，违反了组织管理制度。活动的组织者、承办者、场所的提供者、活动的参与者、安保的负责者等都应该切实履行自己的职责，遵守相关安全管理规定。作为承办者要具体负责以下安全事项：落实大型群众性活动安全工作方案和安全责任制度，明确安全措施、安全工作人员岗位职责，开展大型群众性活动安全宣传教育；保障临时搭建的设施、建筑物的安全，消除安全隐患；按照核准的活动场所容纳人员数量、划定的区域发放或者出售门票；落实医疗救护、灭火、应急疏散等应急救援措施并组织演练等等。大型群众性活动的场所管理者具体负责下列安全事项：保障活动场所、设施符合国家安全标准和安全规定；保障疏散通道、安全出口、消防车通道、应急广播、应急照明、疏散指示标志符合法律、法规、技术标准的规定等等。公安机关应当履行下列职责：制订大型群众性活动安全监督方案和突发事件处置预案；指导对安全工作人员的教育培训；在大型群众性活动举办前，对活动场所组织安全检查，发现安全隐患及时责令改正等等。

  第三，违反了突发事故的应急制度。当事故发生后，应该及时采取科学的处理措施和救援措施，防止事态的进一步发展和损害程度的扩大，严防次生事故发生，为此，应该严格遵守相关的事故应急制度。各地政府出台的各种预案大都规定了先期处置、分级响应、信息报送、医疗救护、群众安全防护、应急人员安全防护等内容，为相关人员履行救援职责提供了依据。如果不认真遵守，导致事态的进一步恶化，就应当承担相应的法律责任。

  三、关于大型群众性活动重大安全事故罪的客体

  该种犯罪被规定在危害公共安全罪一章中，说明该罪的同类客体是公共安全，即侵害了不特定多数人的生命、健康和重大财产的安全。大型群众性活动规模大、人员多、成分杂，比如世界杯、奥运会、世博会等大型活动，数以千计的人在同一时间聚集在同一场合，如果组织管理准备不足，出现混乱又不能及时进行疏导，拥挤、摔倒、践踏事件就极易发生，更严重的是出现爆炸、失火等极端情形，致使不特定多数人的人身财产等受到极大威胁或毁损。受害人既可能是活动的组织者，也可能是活动的积极参与者，有时甚至会伤及其他的无辜者，具体哪些人成为受害者，哪些具体财产受到损害以及损害的程度往往都是无法预料和控制的，因此该罪的客体与其他的危害公共安全罪的客体是一致的，也就是不特定多数人的生命、健康和重大财产的安全。

  也有很多学者认为，本罪的客体还包括大型群众性活动的管理制度或社会秩序。[1]笔者认为，犯罪客体是刑法所保护的而为危害行为所侵犯的社会关系，而群众性管理活动制度本身仅仅是一种规则，其内容可能体现对社会秩序和公共安全的保护，但本身不是社会关系，不宜作为犯罪客体。[当然，大型群众性活动引发的安全事故会最终导致社会公共秩序遭到某种程度的破坏，但该罪是结果犯，这种结果要求不特定多数人的生命、健康、财产受到较为严重的实际侵害，否则，即使社会秩序遭到破坏，也不能构成此罪。可见，社会秩序也不能成为本罪的客体。]

  四、关于大型群众性活动重大安全事故罪的主体

  （一） 关于该犯罪主体的种类

  本罪的主体是单位主体还是自然人主体？亦或二者皆可？刑法修正案（六）规定：“举办大型群众性活动违反安全管理规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”由于这里规定的是“直接负责的主管人员和直接责任人员”，导致了对单位能否成为本罪主体的问题产生分歧。第一种意见认为，该罪的主体只能是单位，因为按照我国刑法的一般规定，只有单位犯罪才有“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的表述，按照系统解释的方法，该罪的主体理应是单位犯罪；也有人认为，国务院颁发的《大型群众性活动安全管理条例》第十一条规定：“承办者是依照法定程序成立的法人或者其他组织”，因此自然人不构成本罪的主体。[2] 第二种意见认为，单位只有刑法明确规定时才能构成犯罪，而在该修正案中，并没有明确规定单位可以成为该罪的主体，因此只有自然人才能构成此罪。第三种意见认为，单位和自然人都可以成为该罪的主体。[3] 

  对于第一种意见，笔者认为，理由不够充分。一方面，我国刑法对单位犯罪的规定大都采用“单位犯以上之罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处……”的表述，而对于本罪并无类似表述，因此不能类推出本罪只能由单位构成。如果某种犯罪只能由单位构成，刑法往往采取第三百九十六条的形式进行规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处……”，类似的还有刑法第一百二十六条规定的违规制造、销售枪支罪，第一百三十七条规定的工程重大安全事故罪、第三百三十四条第二款规定的采集、供应血液、制作、供应血液制品事故罪，而本罪没有采取这种表述形式，不可由此推断出该罪只能由单位构成。笔者认为，该罪中“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的表述，与刑法第二百九十条聚众扰乱社会秩序罪、聚众冲击国家机关罪以及刑法第二百九十一条聚众扰乱公共场所秩序罪中关于“首要分子和其他积极参加的”表述是一致的。另一方面，虽然《大型群众性活动安全管理条例》规定了承办者是依照法定程序成立的法人或者其他组织，但承担安全责任的不只是承办者，还包括场所的提供者以及其他安保人员，这些当然包括自然人。

  对于第二种意见，笔者认为，该观点符合我国现行刑法的规定，但没有从应然的角度进行探讨。

  第三种意见非常有道理，但混淆了刑法的已然规定与应然规定。

  笔者认为，从我国刑法的现行规定来看，该罪的主体只能是自然人，因为我国刑法第三十条规定：“法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任”，基于罪刑法定原则的限制和系统解释的要求，我们只能把该罪的主体理解为自然人。即使2007年国务院颁发的《大型群众性活动安全管理条例》规定了承办者是依照法定程序成立的法人或者其他组织，但从法律效力上来看，国务院颁发的条例效力要比刑法的效力低，因而不能因该《条例》的颁发而改变刑法的具体规定。然而，不可否认的是，在现实生活中，大多数的组织者都是单位，他们是基于单位的共同意志，为了单位的整体利益，而去组织大型群众性活动的，单位应当成为该罪的主体，所以，从应然的角度来看，刑法应该通过修正案来规定单位可以成为该罪的主体。

  （二）关于该罪的主体范围

  根据刑法修正案（六）的规定，本罪的主体是“直接负责的主管人员与其他直接责任人员”，这些人员具体包括哪些内容呢？《大型群众性活动安全管理条例》分别对大型群众性活动的承办者、场所管理者、活动参加者和公安机关的职责进行了规定，同时规定：县级以上人民政府其他有关主管部门按照各自的职责，负责大型群众性活动的有关安全工作。其中，活动的参加者不可能成为该罪的主体，如果是他们的行为导致了重大事故，应该按照其他相关犯罪进行处罚。因此，该罪的主体应该包括承办者、场所的管理者、公安机关中负责对大型群众性活动审批、监管、检查人员和处置事故的人员以及其他主管部门的相关人员。

  另外，实践中还有活动的发起者、组织者，他们往往为了自己的目的，雇佣其他人承办大型群众性活动，自己应该履行的职责没有履行，比如没有进行申请或者申请没有获批，对发生的事故也应承担责任，当然也应该成为该罪的主体。

  五、大型群众性活动重大安全事故罪的认定

  （一）与其他责任事故罪的区别

  本罪与其他责任事故罪存在很多共同之处，比如主观上都是过失，主体大都是一般主体，都发生了伤亡事故或者其他严重后果，而且在行为上存在着交叉关系。区分的关键是本罪中的重大伤亡或其他严重后果发生在大型群众性活动中，具有非业务性，不是发生在生产、作业的过程中，否则，就构成生产、作业安全事故罪或生产设施、条件安全事故罪等。如果学校或其他教育机构的直接责任人员明知学校礼堂有危险，没有采取措施，并承办了大型人才招聘会，礼堂突然倒塌，导致数人死亡，对于该案应当按教育设施安全事故罪处理，还是按照大型群众性活动重大安全事故罪处理呢？二者存在法条的交叉竞合关系，笔者认为应当按照后者定罪。原因是之所以规定教育设施安全事故罪，主要是考虑到教育教学设施中集中了大量的学生或其他人员，而这些人员接受教育培训是一种常态，具有较强的稳定性和业务性，一旦发生事故，往往会造成重大伤亡，为了预防或减少这种后果的出现，刑法才针对性地设置了该罪。而学校承办人才招聘会并不是学校的业务，具有随意性和非职业性的特点，因而，承办该活动的直接负责人员，应当构成大型群众性活动重大安全事故罪。如果在举办大型群众性活动的过程中，违反了消防管理法规，消防监督机构通知直接负责人员采取改正措施，而该直接负责人员拒不执行，应当以消防责任事故罪论处，还是以本罪论处？笔者认为，二者存在法条竞合关系，该种情况是大型群众性活动的特种情况，按照特殊法条优于一般法条的原理，应当按照消防责任事故罪论处。

  （二）与玩忽职守罪的区别

  公安机关对大型群众性活动具有审批的权力，并具有监督检查的职责，县级以上政府其他工作部门也具有相应的安全管理职责，如果他们对于大型群众性活动的相关职责没有认真履行，导致发生重大事故，应该定玩忽职守罪还是大型群众性活动重大安全事故罪呢？有学者主张，二者是想象竞合，应当择一重罪处断。[4]两罪刑罚设置一样，无法按照重法优于轻法的原则进行选择。二者虽在主体上存在部分重合关系，但侵犯的客体不同，前者主要侵犯国家机关的正常管理活动，后者侵犯的客体是公共安全，如果因为违反安全管理法规而导致重大事故，其客体更符合公共安全，所以按照后者处理，更能反映出行为的本质特征和社会危害性。另外，玩忽职守罪往往是行为人违反国家机关的普适性规定，比如严重不负责任，不履行或不认真履行自己的工作职责等，而本罪是违反安全管理的特殊规定。

  参考文献：

  [1]高铭暄、马克昌．刑法学（M）．北京：高教出版社、北京大学出版社，2007:406。

  [2]唐红娟．论大型群众性活动安全事故罪（J）．《新学术》，2008（6）：229-235。

  [3]彭新林．大型群众性活动安全事故罪主体疑难问题探讨（J）．安全与健康，2008（12）：32-34。

  [4]王海涛．刑法修正案（六）（M）．北京：中国法制出版社，2006。