为“执行难、执行乱”开具良方：逐条解读“民事执行监督规定”重点法条

自从国家监察体制改革开始试点后，检察机关的专门监督机关定位日益强化，民事行政监督职能的重要性逐步显现。2016年12月19日，两高发布了《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称执行监督规定），算是为“执行难、执行乱”开具了一剂良方。执行监督规定是对民事诉讼法中有关检察机关开展执行监督工作的细化，回应了一线民行干警在实践中遭遇的许多疑难困惑，以下对部分重点法条进行解读。

第四条 对民事执行活动的监督案件,由执行法院所在地同级人民检察院管辖。

上级人民检察院认为确有必要的,可以办理下级人民检察院管辖的民事执行监督案件。下级人民检察院对有管辖权的民事执行监督案件,认为需要上级人民检察院办理的,可以报请上级人民检察院办理。

解读：明确了同级监督的原则，与《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》确立的对生效裁判结果监督的级别管辖原则保持一致。但是实践中的问题是，同级监督因为法院、检察院在同一司法区域，监督的刚性和效果受到一定的制约，如果能在同级监督中探索建立跨区域交叉监督的具体方式，也许能更有效推进执行监督工作。

第五条 当事人、利害关系人、案外人认为人民法院的民事执行活动存在违法情形向人民检察院申请监督,应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的,应当附证据清单。

申请监督材料不齐备的,人民检察院应当要求申请人限期补齐,并明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的,视为撤回监督申请。

解读：本条确立了类似于普通民事案件受理的具体条件，近年来，检察机关高度重视民行监督工作自身的规范化建设，防止乱立案、乱监督的现象，本条是对执行监督受理工作的进一步规范化。

第六条 当事人、利害关系人、案外人认为民事执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督,法律规定可以提出异议、复议或者提起诉讼,当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,人民检察院不予受理,但有正当理由的除外。

当事人、利害关系人、案外人已经向人民法院提出执行异议或者申请复议,人民法院审查异议、复议期间,当事人、利害关系人、案外人又向人民检察院申请监督的,人民检察院不予受理,但申请对人民法院的异议、复议程序进行监督的除外。

解读：与对生效裁判结果监督一样，设立了受理的前置程序，当事人必须先穷尽执行异议、执行复议或相关诉讼等救济渠道后，方能向检察机关申请监督。本条第一款开了一个口子“有正当理由的除外”，具体何谓“正当理由”，还有待实践中进一步明确。

第七条 具有下列情形之一的民事执行案件,人民检察院应当依职权进行监督:

(一)损害国家利益或者社会公共利益的;

(二)执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的;

(三)造成重大社会影响的;

(四)需要跟进监督的。

解读： 依职权监督的条件依然限制比较严格，但是依然有不少值得推敲之处。一是在执行程序中两方串通通过虚假诉讼手段损害第三方利益的，虽然具体的国家利益或社会公共利益没有被损害，但是司法秩序、司法权威这些抽象社会共同利益受到损害的，受损害的第三方特殊情况下可能无法提起执行异议等前置程序，那么检察机关此时能否依职权监督？二是何谓“造成重大社会影响”依然不很明确，可能会引发争议。

第八条 人民检察院因办理监督案件的需要,依照有关规定可以调阅人民法院的执行卷宗,人民法院应当予以配合。

通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的,不调阅卷宗。

人民检察院调阅人民法院卷宗,由人民法院办公室(厅)负责办理,并在五日内提供,因特殊情况不能按时提供的,应当向人民检察院说明理由,并在情况消除后及时提供。

人民法院正在办理或者已结案尚未归档的案件,人民检察院办理民事执行监督案件时可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料,不调阅卷宗。

解读：本条是重大突破，实践中检察机关调取审判卷宗阻碍不大，但是执行卷宗能否调取各地法院态度不统一，而能否调取到执行卷宗有时决定了执行监督能否顺利进展下去。执行监督规定明确“应当予以配合”，因特殊情况不能提供的，应当说明理由并延后提供；未结案或者已结案未归档的，也可以开展替代性的调阅工作了。今后，检察机关调阅人民法院的卷宗已基本无死角，只差副卷了。

第十条 人民检察院认为人民法院在民事执行活动中可能存在怠于履行职责情形的,可以向人民法院书面了解相关情况,人民法院应当说明案件的执行情况及理由,并在十五日内书面回复人民检察院。

解读：本条是对执行不作为或消极执行进行监督的规定。实践中，对于当事人以执行不作为为由提起执行异议的，部分法院认为不属于民事诉讼法第225条的规定，不予受理，当事人转而向检察机关需求救济。而检察机关要去证明一个并未发生的消极事实也非常困难，因此大量的对执行不作为的申请监督案件非常棘手。本条考虑到“未能执行”成因的复杂性，通过书面了解情况的方式让检察机关先行了解情况，进行沟通。但笔者认为，如果法院书面回复理由明显难以成立，应赋予进一步监督的手段；或者应明确书面回复的具体内容和格式，比如法院应明确列举已采取的调查手段和执行强制措施，否则法院可能仅简单回应，这样监督将流于形式。

第十一条 人民检察院向人民法院提出民事执行监督检察建议,应当经检察长批准或者检察委员会决定,制作检察建议书,在决定之日起十五日内将检察建议书连同案件卷宗移送同级人民法院。

检察建议书应当载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等。

解读：本条有重大突破，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第103条规定的是“应当经检察委员会决定”，由于检委会程序的繁琐复杂性，该规定一定程度上影响了执行监督的效率和积极性。本次执行监督规定增加了“检察长批准”这一情形，有利于增强执行监督工作的力度，有效回应了人民群众的期待。

第十三条 人民法院收到人民检察院的检察建议书后,应当在三个月内将审查处理情况以回复意见函的形式回复人民检察院,并附裁定、决定等相关法律文书。有特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长一个月。

回复意见函应当载明人民法院查明的事实、回复意见和理由并加盖院章。不采纳检察建议的,应当说明理由。

解读：本条解决了实践中的“老大难”问题：检察机关发出检察建议后，部分法院不予以及时回复，或者任意回复，严重影响了执行监督的权威性和严肃性。本次执行监督规定的出台，势必有效缓解这一困扰基层监督民行工作的问题。

第十四条 人民法院收到检察建议后逾期未回复或者处理结果不当的,提出检察建议的人民检察院可以依职权提请上一级人民检察院向其同级人民法院提出检察建议。上一级人民检察院认为应当跟进监督的,应当向其同级人民法院提出检察建议。人民法院应当在三个月内提出审查处理意见并以回复意见函的形式回复人民检察院,认为人民检察院的意见正确的,应当监督下级人民法院及时纠正。

解读：本条是对第十三条的进一步保障，如果法院不认真、审慎回复检察建议的，检察机关可以采取提请上一级检察院跟进监督的措施。

第十八条 有关国家机关不依法履行生效法律文书确定的执行义务或者协助执行义务的,人民检察院可以向相关国家机关提出检察建议。

解读：本条是对部分地区检察机关实践经验的总结，也强化了检察机关对行政机关违法行为开展全方位监督的职能，一定程度上有利于化解行政机关违反法治原则，拒绝执行人民法院生效裁判文书的不良做法，树立司法权威。

第十九条 人民检察院民事检察部门在办案中发现被执行人涉嫌构成拒不执行判决、裁定罪且公安机关不予立案侦查的,应当移送侦查监督部门处理。

解读：本条既大大加强了对“老赖”的威慑力度，也是对申请执行人的有力保障，其可以在申请执行监督的过程中向民事检察部门进行举报，提供犯罪线索。同时，引入侦查监督部门对公安机关的立案进行监督，防止“老赖”逃离法网。应注意的是，应当细化拒不执行判决、裁定罪的构成要件，形成立案侦查的明确标准。