行政诉讼权利保护与滥用诉权的规制

作者：牛和勇、万迎娥

摘要：立案难是行政诉讼的一个重大难题，很大程度上影响着行政诉讼权威乃至整个司法公信。2015年5月1日正式实施的立案登记制是解决立案难的一项重要举措，它的意义远不止解决立案难的历史顽固问题，更是关于实现案件审查方式从职权审查到保护诉权的立案模式转变，明确了诉权保障的长效机制。但在新法实施过程中，也出现了两种不良倾向。一是随着行政案件的大幅增长和办案压力的不断加大，少数法院限制当事人诉权的情况有所回潮；二是个别当事人曲解立案登记制的立法含义，滥用诉权、恶意诉讼，极大浪费了司法资源和行政成本，甚至阻碍中国法治建设。如何在诉讼权保护与滥用诉权规制之间形成合理的平衡，是当前我们必须面对和解决的重要司法问题。因此，立法应尊重公民的诉权，但也应合理规范滥用诉权。本文试图找出保护诉权与滥用诉权规制之间的平衡点，为实现法治提供一些合理的建议。

关键词：行政诉讼；诉权保护；滥诉规制；立案登记；平衡

一、立案登记制改革背景下诉权保障与滥诉的规制

（一）诉权保护的意义

公民、法人及其组织享有诉权的完备性是一个国家法治现代化与文明程度的重要标志。公民法人和其他组织认为自己的合法权益受到侵害的，有权依法向法院请求有效的救济。这不仅是法律上的要求，也是保护上诉权的必然要求。起诉权是其他权利的基础，是公民权利得到保障的前提。保障公民诉权的实现是保障人权和正义的第一步。没有完善的诉权保障制度，当事人的权利就不能真正实现。法谚有云：没有救济就没有权利，但是如果你不能去救济，什么是权利？从这个意义上说，保障诉权是保护实体权利的前提。

（二）规制滥诉的意义分析

一方面，我国行政诉讼的地位决定了必须加强对诉权的保障，另一方面，新的行政诉讼问题也要求对诉权进行合理的限制。这就要求在诉权保障和滥用诉权之间取得平衡。公民有权提起诉讼，但任何权利的行使都有其合理的边界，特别是新法对立案登记制的确立更是需要对滥用诉权行为进行规制。理论上来讲，诉讼的理由是无穷尽的。可是国家所拥有的司法资源却是有限的。国家保障公民的诉求，但任何权利都有其合理的边界。

二、数据检视

（一）案件基本情况

本文以2017年6月《最高人民法院行政审判十大典型案例(第一批)》(以下简称《典型案例》)中的“杨某诉山东省人民政府行政复议案”为例,结合最高法近期出台的相关意见,对滥用诉权现象进行分析,以期对大家正确理解和依法行使行政诉权有所裨益。

杨某不服山东省青岛市市南区法律援助中心作出的不予法律援助决定,向青岛市市南区司法局提出异议。该局作出答复意见,认为该不予法律援助决定内容适当。杨某对该答复意见不服,向青岛市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨某不服,向青岛市人民政府申请行政复议。青岛市人民政府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受案条件。杨某不服,向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨某不服,提起行政诉讼,请求撤销该不予受理决定,判令山东省人民政府赔偿损失。山东省济南市中级人民法院一审判决驳回杨某的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉,维持一审判决。杨某向最高法申请再审,最高法裁定予以驳回。

(二)案件分析

申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利。公民的正当诉权应当受到鼓励和保护,同时,诉权滥用行为也必须予以警惕和规制。

本案具有诉权滥用的典型特征,突出表现为违反一级复议制度,针对同一事项的重复复议、诉讼。一级复议制度是《行政复议法》确立的基本制度,即不服行政主体具体行政行为的公民、法人或者其他组织,可以向法定的复议机关申请复议一次,对复议决定不服,只能依法向人民法院提起行政诉讼,不能再向上级国家行政机关申请复议的制度。杨某在提起行政诉讼之前,针对同一事由连续申请了三级行政复议,明显违背一级行政复议制度。最高法院在公报中明确指出“对于明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请,即使行政复议机关予以拒绝,当事人不服提起诉讼的,人民法院也可以不予立案,或者在立案之后裁定驳回起诉”。最高法院通过这一案例的公布再次阐述了对滥用诉讼行为的立场,强调了“当事人申请行政复议和提起行政诉讼应当具有利用复议制度和诉讼制度解决行政争议的正当性”。

三、滥用诉权问题的危害分析

（一）需求无限性与行政司法资源有限性矛盾激化

改革开放以来，特别是近些年来，法院系统受理案件出现了大幅度的增长，在法院系统尤其是发达地区和中心城市，“案多人少”的矛盾非常突出。法院受理案件数量已持续增长30余年，由1978年的61万件，增长到2005年已超过1950万件，增长近31倍。与案件的剧增相比，法官数量的增长却是缓步徘徊，法官人数仅从1978年的6万余人，到现在约20余万，仅仅增加3倍左右，案件数量的急剧增长与法官数量的缓慢前行严重不成比例。随着经济的飞速发展，法院逐渐成为社会矛盾的集中地带，案件类型多样化、案件审理难度急剧上升，20余万法官亦并非全部坚守在办案一线。在这种背景下，司法资源尤其似乎审判资源紧缺是不争的事实。

适量的司法资源是司法公正的前提和保障，司法资源的有效保护是实现司法公正的应然之道，行政资源亦是如此，有效的行政资源是保障行政服务质量、建设服务型政府的基本前提，可以说，没有合理的资源便无法实现应有的目标。如果行政诉讼滥用诉权的情况无法得到遏制，那么行政和司法资源的不合理分配便会加剧，司法实践表明，此类案件往往还伴随着信访等其他案外压力，案件的资源消耗远非一般的案件所能相提并论。如果大量的司法行政资源被这种非正常的手段无故消耗，最终影响整个社会的司法体验，不仅得不偿失，更是与制度初衷背道而驰。

（二）损害司法权威

行政诉权滥用是滥诉当事人与政府机关发生争议或者纠纷，很多时候表现对己经签订的房屋拆迁补偿安置不服，意图解决历史遗留问题或者仅仅发泄不满情绪，在无法通过诉讼程序解决具体争议时，转而利用政府信息公开条例的便利不停提起信息公开申请，继而提起行政诉讼。滥诉当事人通过反复多次的提起行政诉讼，利用行政机关繁重工作压力和担心败诉的心理，企图迫使其在实际的纠纷中妥协，从而获取利益。这种诉讼行为实际是将司法诉讼程序当成报复行政机关或者获取非法利益的桥梁、工具。然而司法机关是国家审判机关，代表的是法律的权威，岂能随意，当事人的滥诉行为显然是对司法权威的蔑视，最终损害的是司法的权威。

四、滥用诉权产生的原因分析

（一）外部原因

1、片面的权利观念

中国社会逐渐由“熟人社会”向“陌生社会”转变。公民权利意识已经觉醒。传统伦理的规范发生了一定程度的变化，但理性健康权利义务的规范尚未完全确立。反映在司法领域，整个社会的心态已经从“仇恨诉讼”转变为“敢于通过诉讼捍卫自己的权利”，但还没有达到“善用诉讼”的水平。《中华人民共和国宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利时，不得损害国家、社会和集体的利益，不得损害其他公民的合法自由和权利。”行使自己的权利是一项复杂而困难的技能，需要在社会实践中不断锻炼提升。

2、浮躁的社会舆论环境

与信访相比，诉讼被认为是绝对合法的。一些当事人认为，任何争议都可以提出任何主张，在一定程度上，滥诉现象已经出现。其次，微博、网络聊天等媒介的迅猛发展，从根本上改变了媒介的生态环境。从近年来一些热点社会事件的自我媒体表现来看，一些自媒体在面对政府与人民的矛盾时，只谈论自己的立场，不求是非，这使得舆论环境更加浮躁。

3、失衡的力量对比

与被告人相比，行政诉讼在数量、质量、财力、社会资源等方面无疑处于劣势。此外，行政诉讼原告大多是公民，无力聘请律师，诉讼能力低下，进一步加剧了当事人之间的力量平衡。

（二）内部原因

1、行政救济制度作用尚未得到充分发挥

与较高的信访次数相比，这一比例相对较低，表明行政诉讼的制度作用仍有较大的发展空间。此外，行政复议制度的作用还不充分，替代性争议解决机制目前仅限于民事审判领域，对于如何在行政审判领域建立这一机制尚无必要的探索。

2、诉讼成本过于低廉

首先，经济成本低。目前，根据人民法院的《诉讼费用交纳办法》，大多数行政案件的受理费和上诉费为50元，对驳回起诉、行政赔偿、裁定不予受理、驳回上诉的案件甚至免费。其次，时间成本很低。与被告相比，原告付出诉讼的时间和精力要少得多。诉讼中原告的“必选动作”仅涉及起诉和参加审判，所有其他工作由被告和人民法院承担，由法院和行政机关消耗大量时间费用。

3、法官的司法能力欠缺

法官自身能力的素质和看待案件的认真程度，也会对当事人的心理和行为产生作用。少数法官对当事人滥用诉权行为不敢管、不会管，导致滥用权利人不断检验底线，并且得寸进尺。而且一些法官庭审能力不强，未能准确掌握当事人心理，对充满怨气并希望能在庭审中一吐为快的当事人，未能及时进行引导，而是以庭审效率为由不让其长时间发言，导致当事人误解，造成当事人与司法人员之间的矛盾，成为滥用诉讼的行为导火线。

五、规制滥用诉权问题的对策建议:“规制而不限制”理念下的制度平衡

（一）基本原则

1、保障权利原则

对滥用诉权行为进行规制是为了更好地保障权利，其目的不是限制权利。如果某些措施或者手段可能会对诉权的正常行使造成阻碍，尽管该类措施或手段能够有效规制诉权的滥用，还是应该坚决地予以舍弃。公法权利原则

2、公法权利原则

行政诉讼法是公法。公法上权利具有法定性，当事人宣称自己拥有某项权利一定要能找到诉讼法上的依据。公法上权利还具有义务性，当事人权利行使与否、如何行使，都不能任由当事人自由选择。

3、实质化解争议原则

行政法官应该积极寻求当事人诉讼的真实目的，进一步提高法律释明和诉讼引导的层次，通过实质化解争议，这样能够将滥用诉权的问题扼杀于源头。对于不具诉之利益的情形，应当坚决予以排除，将有限的司法资源输送给真正需要救济的主体。

4、宽严相济原则

对于当事人的滥用诉权行为，相关部门应该积极调查其原因和造成的影响。如果该行为是因当事人过失造成或首次发生，并且没有造成重大影响，对当事人的处罚应该以教育和引导为主，而非采取激烈的方式或者方法。如果当事人屡教不改或者当事人的滥用诉权行为严重扰乱诉讼秩序，则应该对当事人进行严格审查和制裁。

（二）具体对策建议

1、完善滥诉立法制度

限制滥用诉权行为最根本的办法是建立相关法律法规，而部分司法判例只能作为当前司法环境下的临时对策。通过立法来规制滥用诉权行为，提高其违法成本，这是遏制滥用诉权行为的重要手段。近年来，相关规制滥用诉权行为案例的数量渐渐增多，建立相关法律法规的需求变得越来越紧迫。在2017年施行的《行政诉讼法》中，行政相对人利益的保障水平得到了较大提高，但是却未对滥用诉权行为进行规制。事实上，滥用诉权行为的认定必须要对相关实体问题进行考察，而对于在立案登记制度阶段只审查形式要件的情况，滥用诉权行为的直接认定很容易造成滥用诉权的“滥用”。因此，法院在对滥用诉权行为的认定方面应该具有严格统一的认定标准，这一方面能够为法院在滥用诉权行为的认定上提供逻辑思路，另一方面也能够在一定程度上对法官的自由裁量权进行限制，对滥诉的认定标准进行规范。因此，相关行政诉讼滥用的概念可以在司法解释中明确，这也能够为滥诉问题的认定提供行政立法依据。

2、完善行政诉讼诚信体系

司法公信建立在诉讼诚信的基础上，如果诉讼失信行为的规制和惩处无法可依，这将严重损坏司法权威，甚至会危及整个社会的诚信系统。滥诉成本低廉是滥用诉权行为出现的重要原因之一。以行政诉讼为例，随着我国司法建设的不断完善，司法为民的水平得到不断提高，当事人可以通过挂号信等多种的方式提起诉讼，起诉方式更加便捷，而行政诉讼的收费标准较为固定、低廉，当事人起诉的成本较低，这本是司法为民的利民举措，但是这也为诉权的滥用提供了机遇。应该在完善滥用诉权认定标准的基础上，渐渐把诉权行为的滥用纳入诉讼诚信体系中去，可以参照强制执行的司法实践的做法和经验，使用诉讼诚信体系对社会失信情况进行评价，通过诉讼诚信体系，提高滥诉的成本，充分发挥司法的规制治理功能，促进“诚信诉讼、合法维权”良性互动格局的形成。

3、明显诉的利益审查前置

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，而保证公民的起诉权是对这最后一道防线的保障，也是对滥用诉权的规制。诉之利益意味着当事人具有寻求司法帮助的实际需要，需要通过诉讼来维护其合法权益。立案登记制度的目的是保障公民的行政诉权，但是这并不代表着不正当不合理的行使行政诉权以及反复“缠诉”行为也应该纳入法院立案的受理范围。对于滥诉行为人来说，其滥诉行为并非是由于维护自身的合法权益向法院提起诉讼，而是由于行为人的其他目的妄图通过诉讼实现其目的。一旦法院允许了行为人的诉讼请求而进入审理阶段时，行政机关不仅需要保证行政工作的顺利开展，还需要对行为人的诉讼要求进行应诉，这会对行政机关的正常工作造成影响。

因此，法院在是否同意行为人的诉讼请求时，就应该从行为人的行为目的、行为方式和行为表象等多方面对行为人是否具有诉之利益进行合理衡量。在实际操作中，法院一方面需要在立案环节对诉讼请求进行有效、严格的审查，进一步加大诉讼立案的预审力度；另一方面，在完成立案过程的审查工作后，法院需要对该案件的相关具体情况进行实体审查。总的来说，如果立案环节的审查力度足够严格，那么滥诉案件的数量必然会大幅度减少，这样可以有效防止滥诉案件进入实质审理阶段。

4、建立滥诉人员清单

对滥用诉权的当事人来说，除了相应地经济和行政处罚外，还可以借鉴我国的“失信被执行人名单制度”，建立“滥诉当事人名单制度”。可以将虚假诉讼、恶意诉讼的相关当事人纳入“滥诉人员名单”，向征信机构和其所在单位、户籍地及其他相关机构通报其“滥诉”情况，使其在贷款、工作、生活等方面受到限制，从而遏制当事人滥用诉权的行为。同时，当“滥诉当事人”再次起诉立案时，法院不仅要严格审查相关程序，还需要该当事人说明该起诉不属于“一事不再理”的理由。通过这样的方式鼓励民众诚信诉讼，充分合理地使用法律武器维护自己地合理权益，在根本上解决滥用诉权的问题。

5、充分发挥诉讼收费制度的综合功能

2006年国务院通过制定《诉讼费用交纳办法》降低了诉讼费用的收费标准，某些程度上解决了当事人打官司难的问题，受到社会公众的一致肯定。一般认为，诉讼费用制度具有诉讼权保护，案件监管，程序指导和非法处罚的功能。但是，从近年来司法实践的角度来看，虽然现行诉讼费用制度的诉讼权保护功能得到了有效发挥，但不正当起诉的约束作用尚未充分发挥作用。较低的诉讼费用不利于引导当事人选择其他救济方式，在某些程度上也起到了推动滥用诉讼权利的作用。因此，有必要对诉讼费制度进行改革，充分发挥诉讼费的综合作用。一方面，应适当调整诉讼费标准。建议全国人大常委会尽快制定新的诉讼费用规定，并根据诉讼程序收取单行费用，并采取阶梯式、累进式收费，以防止当事人在诉讼中随意提交申请事项，以保障真正需要司法资源的人的权利。另一方面，应在制度层面进行创新或突破。

我们可以从域外借鉴经验，适当扩大诉讼费用的范围，并赋予行政法官一定的权力，将违反诚信的诉讼费用，包括对方的合理律师费，转移给不诚实的人。此外，可以逐步考虑律师强制代理制度。一些法治国家规定，行政诉讼必须由律师代理，这是行政诉讼发展的必然趋势。我国可以在一线城市和部分二线城市选取征收、许可等行政争议领域进行试点，相信对规范滥用诉讼相关权利具有良好的作用。

六、结语

有权利就会有滥用。滥用诉权的原因更是错综复杂，解决滥诉短期内在无法实现，应该有一个相对较长的过程。仅仅依靠人民法院解决这一问题是不够的，这也要求社会各阶层共同努力，通过综合措施将其治纳入法治的轨道来逐步解决这个问题。随着跨行政区划法院改革的推进和行政案件的集中，滥用诉权现象也会相应地集中，我们将利用这一契机，化不利因素为有利因素，进一步加强研究，不断积累经验，为营造良好的行政诉讼秩序而继续努力。

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