民事公益诉讼立法几个争议问题的探讨

　　【内容提要】：民事公益诉讼立法应该大力推进。本文从我国民事公益诉讼立法中的起诉标准、原告主体、鼓励措施、对当事人权利的限制以及检察机关民事公诉权制度的确立五个方面，探讨建立民事公益诉讼法律制度的具体问题。
　　【关键词】民事公益诉讼 立法 争议问题近年来，建立我国公益诉讼制度的呼吁日益增多。很多学者立足中国法律现状，分析研究外国公益诉讼立法的历史和公益诉讼的实践，提出在我国建立公益诉讼制度的必要性。还有一些学者从实现人民主权和公民诉讼基本权利等宪政的高度，探讨建立公益诉讼制度的意义。这些研究和探讨已经引起了广泛的共鸣和重视。可以预见，公益诉讼立法即将迎来希望的曙光。
　　民事公益诉讼是公益诉讼中的一种重要形式。就民事公益诉讼制度的建立问题，笔者认为应当坚持三个原则。第一，有利于最大限度地保护国家利益和社会公共利益；第二，有利于鼓励广大公民和社会组织积极参加并开展民事公益诉讼；第三，有利于预防滥用诉权，节省司法资源。本着这三个原则，应当对民事公益诉讼的起诉标准、原告主体、鼓励措施、对当事人权利的限制以及检察机关民事公诉权制度的相应确立等相关争议问题进行探讨研究。
　　一、起诉标准：是限于存在实际的损害结果，还是只要可能造成损害结果就可以起诉？
　　三年前，美国加利福尼亚州总检察长比尔·洛克耶，在旧金山将包括麦当劳、肯德基在内的9个快餐连锁店和食品生产商告上法庭，要求他们在油炸薯片、薯条的外包装上，注明该食品可能含有丙烯酰胺———一种可以致癌的化学物质。之所以把这9家快餐连锁店和食品生产商告上法庭，是在于其认为油炸薯片、薯条可能含有一种可以致癌的化学物质，而食品商应该予以注明却没有注明①。此案在性质上应属于民事公益诉讼案件。从该案的起诉和美国法院的受理情况可以看出，美国的民事公益诉讼案件的受理和我国现在法律规定的民事案件受理条件还是有很大的不同。我国《民事诉讼法》第108条规定，起诉必须有具体的诉讼请求和事实、理由。该请求和事实是指原告必须存在实际的损害结果。尚未形成实际损害结果的，原告无权向法院提起民事诉讼。即使提起诉讼，法院也会以尚未造成实际损失为由判决驳回诉讼请求。而上述美国薯条被诉案中，油炸薯片是否含有致癌物质还没有定论，只是在“可能”含有致癌化学物质的情况下，即在损害结果不确定或隐形的条件下，相关生产商就被美国司法部门告上了法庭。
　　把美国司法部门针对“可能”存在的危险就可以提起诉讼与我国要具有“实际损害结果”才能上法庭相比较，就能明显看出二者制度安排上的差别：美国对于公益诉讼是重预防危险的发生，重权利的保护。只要存在损害社会公共利益的“可能”，哪怕这种损害尚还处于隐性与不确定的“可能”状态，司法部门就能提起诉讼，从而可以使社会公共利益尽可能地避免受到损害。而我国尚未建立公益诉讼制度，所有的民事诉讼都是重事后补救。只有在实际损害结果已经存在的条件下，才能得到相关的司法保护。所以“可能”与“实际”之间的差别与后果，前者避免了公共利益的可能损害，而后者则只能在损害出现以后再亡羊补牢。
　　从有利于社会公共利益保护的角度看，上述美国薯条被诉案件，在法理方面，应该对我国民事诉讼法的修改具有一定的参考价值。从建立公益诉讼制度而言，我国也应该规定：民事公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，而仅仅只有损害发生的可能。为什么要这样规定呢？因为只有这样才能最有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害，才便于最大限度地把损害国家利益和社会公共利益的违法行为消灭在萌芽状态。
　　二、原告主体：应否突破利害关系人的范围？
　　我国《民事诉讼法》第108条规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。按照该法律的规定，与案件没有直接利害关系的人或组织无权向人民法院提起诉讼。即我国民事诉讼法采用的是比较彻底的原告一元化，有权提起诉讼的原告只能是受害者本人。这样的立法规定根本不能避免公益违法行为所可能造成的损害。因为这样的法律规定，具有正义感和公益心的公民和组织无法针对侵害社会公共利益的行为举起法律利剑。像打假英雄王海等行侠仗义之士，为了惩罚那些不法商家，不得不先“买假”成为利害关系人，然后再去“告假”。这样的机制无疑增加了打假的难度和代价。规定只有直接利害关系才能起诉的法律制度难以应对日益猖狂的民事公益违法行为，将直接造成国有资产被侵吞、环境被破坏等社会公共利益遭受损害的态势愈来愈严重。
　　在当今世界上，不论是在大陆法系还是英美法系，在民事公益诉讼原告的具体制度规定上或多或少会有一些差异，但有一点是共同的，即在民事公益诉讼的原告主体资格上不是采取一元化，而是多元化。除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以充作原告。具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格代表他人提起诉讼。这些共同点说明了，在现代民事公益诉讼领域立法中，突破传统的当事人适格理论的限制而实行原告主体的多元化已成为基本趋势②。
　　近期公开的民事诉讼法修改建议稿的相关条款规定，在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益可以对实施侵害人提起停止侵权、赔偿损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。从上述规定我们可以看出，建议稿虽然在公益诉讼制度的确立方面迈出了实质性的步伐，但其局限性也是显而易见的：没有赋予作为个体的公民提起公益诉讼的资格。对此，还有认真研究的必要。笔者认为，公民个人显然是公益诉讼的主要力量。如果把公民个人排除在公益诉讼的原告主体资格之外，势必会打击一大批保护社会公益的公民的积极性、主动性与能动性。从近几年提起公益诉讼的司法实践看，除了一部分案件是由检察机关起诉的以外，大部分公益诉讼都是由公民个人提起的。没有个人的参与，显然不能更好地保护国家和社会公共利益。立法机关这样做，可能基于两个考虑。一是已经赋予检察机关和社会团体的公益诉讼起诉权，可以解决主要的损害公共利益的问题。二是可能担心公民个人会滥用诉权。就前者来说，检察机关和社会团体并不能取代公民个人的积极作用，二者各有所长。而在第二个问题上完全可以通过设置相应的制约制度来避免滥诉行为的发生。
　　根据上述分析，笔者认为，公益诉讼案件的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益或社会公共利益，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。具体来说：
　　第一，任何有诉讼权利能力和诉讼行为能力的公民个人对民事公益诉讼都有原告资格，既可以向有管辖权的人民法院起诉，也可以对一些重大的民事公益违法行为向人民检察院检举、控告，请求人民检察院提起诉讼，人民检察院不得拒绝。
　　第二，人民检察院可以代表国家直接起诉或根据公民的检举、控告向人民法院提起诉讼，但应限于重大的损害国家和社会公共利益的案件。对一般的公益违法行为，可通知相关行政机关限时解决，并移送处理结果。
　　第三，消费者协会、环保组织、律师协会、工会、妇联等行业和公益团体组织，可以在得到受害人授权的情况下提起诉讼。
　　三、促进手段：怎样采取必要措施鼓励民事公益诉讼？
　　在目前状况下，应当采取必要的措施鼓励公民和社会组织拿起法律武器，同社会上的损公肥私、破坏环境等一切侵害公共利益的行为作斗争。具体的鼓励措施可以通过免收诉讼费、给予奖励以及提供法律援助等方面来考虑。
　　首先，公益诉讼中原告的诉讼费用应该免收。只要是为了公共利益而起诉的，无论胜诉败诉，诉讼费都不应该由原告承担。只是为了防止滥诉的出现，才应当规定先由原告交纳一部分诉讼费用，在案件终结时诉讼费用都应如数返还原告。只有经审查原告起诉属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉讼费才可不返还原告以此达到惩罚滥诉的目的。
　　其次，对公益诉讼的原告应当给予一定的奖励。起诉人为了社会公益而起诉，必然消耗其时间、精力、金钱。若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许不会有更多的人为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。从世界上公益诉讼发达国家看，也大多实行对原告的奖励政策。因此，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁或赔偿中提取，或由国家、地方政府出资设立民事公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。
　　第三，为了支持公益诉讼，应当把公益诉讼纳入法律援助的范畴。法律援助是政府给予经费保障的法律服务工作，而公益诉讼本身就是为了维护国家利益和社会公共利益，因而应当把公益诉讼纳入法律援助的工作范围。同时要积极倡导执业律师从事公益诉讼活动，建立便于律师开展公益诉讼的风险代理收费的机制，创造律师服务公益诉讼的条件。这样可以减少公益诉讼的成本，避免公民、法人和其他组织因为没有律师的帮助而打不赢官司。
　　四、必要限制：怎样防止滥用诉权？
　　公益诉讼对于维护社会正义、保护公共利益是非常有益的，但是也要防止善意的和恶意的滥诉。应当建立相应的预防措施，避免滥诉行为的发生。
　　在立案起诉阶段，可以设置一些前置程序。比如把向有关行政部门投诉或向检察院投诉作为提起公益诉讼的必经程序，通过有关行政机关或检察机关的调查处理，减少诉讼的发生。如果接受投诉的行政机关或检察院在一定期限内不予答复，原告才可以提起民事公益诉讼。对于原告的诉讼，法院应当审查原告的基本证据。对于没有证据的，应当不予立案。同时，人民法院的立案部门应当审查原告的诉讼请求和事实、理由。对于不符合公益诉讼条件的应当说服原告撤回诉讼。美国对公民提起公益诉讼的条件也作了限制性规定。即只能针对“主要的违法行为”进行诉讼以防止滥诉，这种做法值得我们借鉴。
　　对于故意捏造事实进行虚假告发的，应规定相应的法律责任如赔礼道歉、赔偿被告因应诉遭受的损失等。对于这样的诉讼，应当对原告进行司法制裁。构成犯罪的，应承担诬告陷害等刑事责任。
　　在审判阶段，由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，因此，当事人自由处分权应受到一定的限制。比如：公益诉讼的原告如果要求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。又如，原、被告间的自行和解应当允许，但要符合法律规定的条件和在被告受处罚的幅度范围之内。对于检察机关提起的公益诉讼，应当规定被告对原告没有反诉的权利。
　　在执行阶段，应当规定公益诉讼案件无须原告申请执行，由审判机关直接交付执行机关执行。
　　五、法律监督：要不要建立检察机关民事公益诉讼的公诉权？
　　应当全面提升人民检察院的地位，完善其法律监督职能，赋予其民事公诉权，监督民事实体法的实施，防止因民事权利的滥用而损害国家社会公共利益，从而真正起到宪法赋予的国家专门法律监督机关的作用。
　　我国法律界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议,早在上世纪80年代制定民事诉讼法时就曾展开过一场讨论。但最终否定的观点占了上风, 1991年《民事诉讼法》虽然增加了检察机关事后监督即抗诉的内容,但仍旧没有明确检察机关有提起民事公诉和参与诉讼的权利。因此,即使是对国有资产流失案件,目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉。但随着对公益诉讼理论研究的不断深入，大多数学者对检察院有权提起民事公诉的观点,逐渐予以认可。在近几年召开的有关民事行政诉讼中检察权配置问题研讨会上，与会的专家大多同意明确检察机关有权代表公共利益提起民事诉讼，有权对公民个人、社会团体等提起的公益诉讼支持起诉③。
　　从世界各国来看,大多数国家都规定检察机关有民事公诉权，即有权提起民事诉讼以维护公共利益。我国宪法规定了人民检察院的法律监督权，规定了检察机关除刑事起诉外，只是国家的法律监督机关,通过行使检察权,对国家机关及其工作人员和公民、组织是否遵守宪法和法律进行监督。对于宪法规定的法律监督权与公诉权的关系，原来还存在着不少的争论。应该说民事公诉可以视为法律监督的重要组成部分，公诉权本质上就是法律监督权。应对法律监督作广义的理解,公诉本身就是对被告违反法律的监督。检察机关不是国家的审判机关,遇到不遵守宪法和法律的情况时,不能直接进行处罚,而只能将违法者提交法院审判,以此方式体现对法律执行的监督。因此,人民检察院的法律监督权只能通过起诉权、抗诉权来行使。诉权是法律监督权的核心权利,而诉权不能局限于刑事公诉,因为在我国的实体法律部门中属于公法范畴的,除刑法以外还有经济法、行政法、劳动法、环境保护法等等,行为人若违反了这些公法,不仅要承担刑事责任,更多的是要承担民事责任。由于行为人违反上述法律所侵犯的大多不仅是个别人的利益,而是众多人的利益,因此,由检察机关代表国家或公众起诉就成为必然的选择。
　　检察机关介入民事诉讼是否影响诉讼结构平衡,在很大程度上取决于检察机关在民事诉讼中的角色定位和其所拥有的权利。我们要在民事诉讼法中考虑建立与人民检察院履行职责相适应的权利，避免出现由于检察机关民事诉讼权利过大而造成双方当事人诉讼权利的失衡。英国检察总长有权以原告的身份提起民事诉讼;日本的检察官有权在民事诉讼中作为公共利益的代表人，我国检察机关也完全可以通过民事公诉的方式实现对民事公益违法行为的法律监督。
　　（作者单位：安徽徽商律师事务所）参考资料：
　　①朽木《“炸薯条”案体现人本细节》   《市场报》2005年9月9日  第八版②李长春《论民事公益诉讼原告的多元化》
　　③刘卉《检察机关介入公益诉讼：必要且可行---“民事行政诉讼中检察权配置问题”研讨会论点撷要》   中国诉讼法律网