房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的几个亮点

文/吴正林 李天远

       住房和城乡建设部、国家发展改革委制定的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》），将自2020年3月1日起施行。该《管理办法》是在《中共中央国务院关于进一步加强规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）的背景下出台的，对进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展，将起到十分重要的作用。

《管理办法》有不少亮点，值得关注。

一、将EPC和DB作为工程总承包的基本模式。

       工程总承包模式是国际上广泛采用的成熟的建设工程模式，其本身具有精简招标程序、减少管理层级、化解项目风险、统一权利责任、提升推进效率、降低工程造价、缩短建设工期、保证工程质量等优点。

      《管理办法》第三条规定：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”第六条第二款规定：“建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。”

       实践中，工程总承包的模式有很多，例如EPC设计+采购+施工总承包、DB 设计+施工总承包、EP 设计+采购总承包以及PC采购+施工总承包等。然而从上述《管理办法》的规定我们可以看出，《管理办法》已经将工程总承包模式主要限制为EPC 和 DB 两种模式。对于该两种模式以外的非典型的工程总承包模式，建议工程总承包项目的各方主体及时关注跟进有关政策的变化，避免因工程总承包模式认定上的差异而影响工程总承包的实施。

二、放宽了对工程总承包单位的资质要求。

       《管理办法》第十条规定：“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。”此前，工程总承包是否可以联合体的形式承接，两次征求意见稿中都未有提到。在现实中，各地制定的实施意见中有两种完全不同的观点，有的地方允许，有的地方不允许。此次新规出台，明确支持联合体可以承接总承包项目，将统一各地对于联合体承接总承包项目的做法。

三、限定了工程总承包合同的主要计价原则。

       工程总承包模式区别于传统施工模式的核心内容之一便在于，工程总承包项目原则采取总价合同，合同总价一般不予调整，工程总承包单位承担了较高的风险，但也同样得到了计取较高风险费用的权利。《管理办法》第十六条规定：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”从规定中也可以预计未来的总承包合同计价方式趋向于采用总价合同，合同总价一般不予调整。工程总承包模式一方面有利于建设单位对项目投资风险进行有效控制，另一方面工程总承包单位通过优化管理或降低工程成本均构成其可得利润，有利于激发工程总承包单位优化工程和提升管理的积极性。

四、前期设计单位在设计成果公开后可以参加工程总承包。

       此前，对于招标前的可行性研究报告编制单位、勘察设计文件编制单位能否参加投标，各界有着截然不同的立场。如果将完成前期工作的单位特别是设计单位排除在投标人范围外，势必会导致具有工程总承包能力的大型勘察设计单位为了获得工程总承包项目的投标机会而不愿意受托参加政府投资项目的前期工作。《管理办法》第十一条规定：“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。”这意味着在政府投资项目中，招标人只要将前期工作中资料和方案充分公开，就不会构成《招标投标法实施条例》中的“就同一招标项目向潜在投标人或投标人提供有差别的项目信息”，前期设计单位也就可以参与总包项目投标了。

五、明确了建设单位应当承担的风险。

      《管理办法》第十五条规定：“ 建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。建设单位承担的风险主要包括：（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。具体风险分担内容由双方在合同中约定。”该条款既规定建设单位承担的主要风险，又强调“具体风险分担内容由双方在合同中约定”。以目前市场竞争的残酷程度，很难保证建设单位不把更多的风险通过合同条款的形式转嫁给总承包单位，总承包单位在承揽工程和洽商合同时需要反复权衡。在风险分担的问题上，不论是建设单位还是总承包单位，在合同签订和履行时，都应当充分征求专业律师的建议。

六、加大了对工程总承包单位的政策支持。

（1）明确施工与设计资质的互认。《管理办法》第十二条规定：“ 鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。”

（2）政府项目不得垫资建设。《管理办法》第二十六条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。”

（3）工期应合理，不得任意压缩。《管理办法》第二十四条规定：“建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。”

（4）工程总承包项目经理可不具备注册执业资格。《管理办法》第二十条规定：“工程总承包项目经理应当具备下列条件：（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称。”

       总之，无论是政策导向还是内在需求，工程总承包模式的推广都是大势所趋。《管理办法》的出台，将有力推动我国工程总承包的法治化和专业化，对助力工程总承包优化升级、促进建筑业持续健康发展将产生深远影响。同时，机遇和风险始终并存，对于广大建设工程企业而言，这既是重要的机会，也是更大的挑战。